Dalam ucapannya baru-baru ini pada persidangan Parti Buruh 2024, Canselor baharu Rachel Reeves berjanji bahawa acara fiskal pada 30 Oktober akan menjadi 'Anggaran untuk pelaburan'. Beliau berkata 'pertumbuhan adalah cabaran dan pelaburan adalah penyelesaian' dan mengisytiharkan bahawa 'sudah tiba masanya Perbendaharaan beralih daripada hanya mengira kos pelaburan, kepada mengiktiraf manfaat juga'. Ini telah mencetuskan spekulasi meluas tentang bagaimana penambahan besar kepada pelan pelaburan mungkin diselaraskan dengan janji manifesto kerajaan baharu bahawa 'hutang mesti jatuh sebagai bahagian ekonomi menjelang tahun kelima ramalan'.
Satu cadangan ialah kerajaan mungkin menggunakan sasaran hutang yang lebih longgar daripada yang diterima pakai oleh kerajaan terdahulu, untuk membolehkan lebih banyak pinjaman untuk pelaburan sambil mematuhi peraturan fiskal.
Dalam semua ini, adalah penting untuk menekankan perbezaan antara kes untuk lebih banyak pelaburan dan kes untuk lebih banyak pinjaman untuk pelaburan. Kerajaan boleh, jika mahu, mengimbangi sebarang peningkatan dalam pelaburan melalui cukai yang lebih tinggi, atau melalui perbelanjaan yang lebih rendah di tempat lain (cth untuk perkhidmatan awam atau keselamatan sosial), dan mengelakkan keperluan untuk pinjaman tambahan. Maksudnya, seperti yang dinyatakan oleh Cik Reeves sendiri dalam Kuliah Maisnya , kerajaan boleh 'mengutamakan pelaburan dalam rangka kerja yang akan menyebabkan hutang jatuh sebagai bahagian KDNK dalam jangka sederhana'. Adalah tepat untuk berfikir bahawa kerajaan UK harus melabur lebih banyak, tetapi ini tidak sepatutnya dibayar melalui tahap pinjaman yang lebih tinggi.
Di sini, kami meletakkan perdebatan itu di sebelah pihak, dan meneruskan dengan andaian bahawa kerajaan mahu, lebih baik atau lebih buruk, ingin melonggarkan peraturan fiskal untuk membolehkan lebih banyak pinjaman untuk pelaburan. Kami mempertimbangkan beberapa pilihan yang tersedia untuk kerajaan, dan isu utama serta persoalan yang dihadapi dalam setiap kes.
Perkara utama ialah terdapat kelebihan dan kekurangan bagi setiap perubahan yang mungkin (sesetengahnya, seperti sasaran untuk nilai bersih sektor awam, mempunyai kelemahan yang sangat besar) dan tiada jawapan yang jelas 'betul'. Walau bagaimanapun, adalah sukar untuk melarikan diri daripada syak wasangka bahawa kerajaan tidak tertarik dengan sebarang kelebihan teori daripada perubahan peraturan hutang, tetapi oleh fakta bahawa ia akan membolehkan lebih banyak pinjaman untuk pelaburan tanpa memerlukan pilihan yang sukar di tempat lain. Daripada berselindung di sebalik perubahan teknikal, jika kerajaan percaya terdapat kes berprinsip untuk lebih banyak pinjaman untuk pelaburan, ia harus melakukannya. Ini boleh disertai dengan perubahan dalam peraturan hutang untuk menyediakan had pinjaman baru yang lebih tinggi dan petunjuk logik kerajaan. Namun pengembangan fiskal yang besar bukan tanpa risiko, dan kesan hutang dan kos pembayaran hutang tidak boleh diabaikan sepenuhnya. Memastikan pelaburan yang dibiayai oleh pinjaman itu - dan dilihat secara meluas - dibelanjakan dengan baik adalah penting.
Apakah yang dimaksudkan untuk mengenali faedah pelaburan?
Tidak jelas sepenuhnya apa yang dimaksudkan oleh Cik Reeves apabila beliau berkata bahawa 'sudah tiba masanya Perbendaharaan beralih daripada hanya mengira kos pelaburan, kepada mengiktiraf manfaat juga'.
Satu pilihan adalah dengan memberi tumpuan yang lebih besar kepada potensi manfaat pelaburan awam dari segi kesan ke atas potensi produktif ekonomi. Kertas kerja Office for Budget Responsibility (OBR) baru-baru ini menyatakan secara terperinci cara OBR merancang untuk memodelkan faedah sampingan penawaran pelaburan awam pada masa hadapan. Dua perkara penting patut ditarik keluar. Pertama, anggaran kesan OBR tidak besar, dan tidak cukup besar untuk pelaburan dibiayai sendiri selama bertahun-tahun. Kedua, banyak faedah dari segi penawaran dijangka akan berlaku hanya dalam jangka panjang, di luar jangkaan ramalan lima tahun kerajaan semasa. Peningkatan kekal 1% daripada KDNK dalam pelaburan kerajaan dianggarkan meningkatkan potensi keluaran sebanyak 0.4% selepas lima tahun dan sebanyak 2.4% selepas lima puluh tahun. Pulangan kepada perbendaharaan akan menjadi lebih kecil, memandangkan kerajaan akan mendapatkan balik kurang daripada separuh daripada ini dalam hasil cukai tambahan. Sehubungan dengan ini, HM Treasury mungkin ingin menerbitkan analisisnya sendiri tentang potensi manfaat projek pelaburan, terutamanya apabila ia menganggap bahawa pulangan mungkin lebih besar daripada yang ditetapkan oleh OBR untuk pelaburan awam 'purata', atau di mana ia sanggup mengambil lebih daripada 'punt' pada jenis pelaburan tertentu.
Di samping itu, kerajaan mungkin ingin mempertimbangkan ufuk ramalan lebih daripada lima tahun apabila memikirkan tentang profil hutang, untuk membolehkan lebih banyak faedah menjadi kenyataan. Satu risiko di sini ialah janji untuk mempunyai hutang yang jatuh dalam tempoh sepuluh tahun lebih terdedah kepada perjudian (cth janji untuk menaikkan cukai atau mengurangkan perbelanjaan hanya selepas pilihan raya akan datang) daripada janji untuk mempunyai hutang yang jatuh dalam tempoh lima tahun ' masa. Cakrawala ramalan yang lebih panjang juga mungkin menjadikan tekanan fiskal berkaitan demografi dan iklim jangka panjang lebih jelas dan lebih sukar untuk diabaikan, bermakna sasaran fiskal jangka panjang tidak mudah dicapai secara automatik.
Pilihan lain ialah mempertimbangkan langkah-langkah alternatif dalam kunci kira-kira kerajaan yang cuba menangkap lebih banyak aset kerajaan serta liabilitinya. Ini akan mencerminkan 'faedah' pelaburan kerana ia akan menangkap aset yang dicipta melalui pelaburan tersebut serta liabiliti (hutang) yang diambil untuk membiayainya. Bahagian seterusnya mempertimbangkan beberapa langkah alternatif ini.
Ukuran hutang dan kunci kira-kira yang berbeza
Sasaran hutang kerajaan terdahulu memerlukan hutang bersih sektor awam tidak termasuk Bank of England (PSND ex BoE) jatuh sebagai bahagian pendapatan negara antara tahun 4 dan 5 ramalan. Ukuran hutang ini, kadangkala dipanggil 'hutang asas', mengetepikan sumbangan kunci kira-kira Bank of England - terutamanya pinjaman yang dibuat oleh Bank kepada syarikat besar di bawah Skim Pembiayaan Berjangka.
Manifesto Buruh mengisytiharkan bahawa 'hutang mesti jatuh sebagai bahagian ekonomi menjelang tahun kelima ramalan', tetapi tidak menyatakan ukuran hutang yang mana. Kerajaan baharu mungkin ingin memilih langkah selain PSND ex BoE. Kerajaan terdahulu telah menyasarkan 'tajuk' hutang bersih sektor awam (PSND; lihat bahagian Belanjawan Hijau IFS sebelum ini untuk penjelasan terperinci tentang perbezaan antara PSND dan PSND ex BoE). Sebagai alternatif, kerajaan boleh memutuskan untuk melucutkan lagi komponen daripada ukuran hutang yang digunakan dalam peraturan fiskalnya. Contoh hutang yang mungkin ingin dikecualikan oleh kerajaan daripada pertimbangan termasuk sebarang hutang yang diambil oleh bank milik awam atau bank yang diunderait seperti 'National Wealth Fund' baharu, atau sebarang kerugian penilaian yang dikaitkan dengan program pelonggaran kuantitatif Bank of England.
Atau, jika kerajaan berminat untuk mengiktiraf lebih baik faedah pelaburan serta kos, ia boleh menyasarkan ukuran kunci kira-kira kerajaan yang lebih luas. Satu pilihan ialah menyasarkan liabiliti kewangan bersih sektor awam (PSNFL). Satu lagi ialah menyasarkan nilai bersih sektor awam (PSNW).
Perbezaan antara PSND, PSNFL dan PSNW diringkaskan dalam Rajah 1. PSND menjaringkan nilai aset kewangan cair (yang mudah ditukar kepada tunai, seperti rizab pertukaran asing) daripada nilai hutang negara (ditakrifkan sebagai liabiliti pinjaman sektor awam, sekuriti hutang, mata wang dan pegangan deposit). PSNFL memberikan gambaran yang lebih luas sedikit, dengan turut memasukkan aset kewangan tidak cair (seperti buku pinjaman pelajar, dan aset yang dipegang oleh skim pencen sektor awam yang dibiayai, yang kurang mudah untuk ditukar kepada tunai) dan julat liabiliti kewangan yang lebih luas (seperti sebagai liabiliti yang berkaitan dengan skim pencen yang dibiayai). PSNW memberikan gambaran yang lebih luas, dengan turut memasukkan anggaran nilai aset bukan kewangan (seperti bangunan, jalan raya dan infrastruktur pengangkutan lain). Beberapa langkah PSNW juga termasuk liabiliti yang dikaitkan dengan skim pencen sektor awam yang tidak dibiayai - yang di UK adalah kebanyakan skim pencen sektor awam - tetapi ini tidak ditunjukkan di sini untuk kesederhanaan. Rajah 2 menunjukkan evolusi langkah ini sejak 1997–98, termasuk ramalan Mac 2024.
Terdapat perdebatan yang perlu dilakukan tentang merit menyasarkan setiap langkah ini (kami menganggap beberapa yang paling penting di bawah). Terutamanya, komitmen untuk mengambil kira kesemuanya telah pun digubal – walaupun ia cenderung untuk mendapat perhatian yang jauh lebih rendah daripada peraturan fiskal utama. Tetapi kerajaan mungkin juga akan mempunyai (sekurang-kurangnya) satu pandangan terhadap kesan menerima pakai setiap langkah ini untuk peraturan fiskal utama yang mungkin ada pada keupayaan kerajaan untuk meminjam untuk melabur. Untuk tujuan itu, Jadual 1 menunjukkan prestasi kerajaan terhadap julat peraturan fiskal pada Mac 2024 (sekiranya ia menggantikan PSND ex BoE dengan langkah alternatif tanpa membuat sebarang perubahan lain pada struktur peraturan). Pertukaran kepada tajuk PSND akan menambah kira-kira £16 bilion apa yang dipanggil 'ruang kepala' pada Mac 2024; pertukaran kepada PSNFL akan menambah £53 bilion; dan pertukaran kepada PSNW akan menambah £58 bilion.
Terdapat tiga perkara yang perlu diperhatikan. Pertama, sebarang peningkatan dalam 'ruang kepala' terhadap sasaran ini tidak akan membenarkan peningkatan besar dalam peminjaman untuk membiayai pemotongan cukai atau perbelanjaan harian, kerana kerajaan masih terikat dengan janjinya untuk membawa bajet semasa menjadi seimbang ( sasaran yang mana kerajaan akan mempunyai hanya £14 bilion 'ruang kepala' pada Mac 2024). Kedua, sama seperti sasaran yang memerlukan PSND ex BoE jatuh antara tahun 4 dan tahun 5 ramalan mengalami kelemahan reka bentuk utama (kecacatan yang telah dibincangkan secara meluas di tempat lain ), begitu juga sasaran untuk PSNFL atau PSNW akan jatuh antara tahun 4 dan tahun 5. Ketiga, hanya kerana perubahan untuk menyasarkan PSNFL atau PSNW mungkin menambah sebanyak £50 bilion kepada 'ruang kepala' kerajaan, ini tidak bermakna kerajaan perlu meningkatkan pinjaman dengan jumlah seperti itu. Sesungguhnya, sentiasa menyasarkan untuk mempunyai ukuran saham (seperti hutang) jatuh dengan margin yang terbaik (untuk 'memaksimumkan' mana-mana 'ruang utama') melahirkan persekitaran di mana dasar berubah-ubah sebagai tindak balas kepada perubahan yang sangat tidak menentu dalam ramalan.
Berkaitan, tidak ada sebab untuk berfikir bahawa magnitud relatif kejatuhan dalam ukuran hutang yang berbeza ini akan kelihatan serupa dalam ramalan masa depan. Hanya kerana lebih mudah untuk memenuhi sasaran PSNFL hari ini tidak bermakna itu akan sentiasa berlaku. Terdapat bahaya dalam memilih sasaran fiskal secara oportunistik, kerana ia memberikan jawapan yang diingini pada 'ruang kepala' pada masa tertentu. Terdapat kos untuk menukar peraturan fiskal secara kerap, dan kerajaan baharu harus menggunakan peluang ini untuk memilih sasaran fiskal yang sanggup dan mampu dipatuhi dalam jangka panjang.
Sasarkan ukuran hutang yang sedikit berbeza?
Kebaikan penukaran kepada tajuk utama PSND telah dibincangkan dalam bahagian Belanjawan Hijau IFS sebelumnya. Intinya ialah sebab utama bagi peralihan sedemikian (di luar yang mudah yang mungkin membenarkan kerajaan meminjam lebih sedikit) adalah untuk mengurangkan kesan operasi Bank of England terhadap prestasi terhadap peraturan fiskal untuk beberapa tahun akan datang . Bank of England mengalami kerugian pada program pelonggaran kuantitatifnya, dan oleh itu membuat tuntutan ke atas indemniti yang disediakan oleh Perbendaharaan yang menaja jamin kerugian tersebut. Pengiktirafan kerugian ini dijangka akan meningkatkan PSND ex BoE pada tahun-tahun akan datang (termasuk dalam tahun 5 ramalan, satu-satunya yang relevan untuk peraturan fiskal) tetapi mempunyai kesan yang lebih kecil pada tajuk utama PSND pada tahun-tahun tersebut (kerana sebahagian besar kerugian ini telah pun diiktiraf dalam PSND pada masa lalu - lihat di sini untuk butiran lanjut mengenai spesifiknya).
Hujah berprinsip untuk beralih kepada PSND (atau melucutkan kesan operasi Bank of England dalam beberapa cara lain) terletak pada hujah bahawa interaksi antara kerugian ini dan peraturan hutang semasa membawa kepada dasar fiskal yang terlalu ketat. Di sinilah pentingnya reka bentuk peraturan hutang sedia ada yang lemah. Ia hanya menyasarkan perubahan dalam hutang antara dua tahun (tahun 4 dan 5 tempoh ramalan bergulir). Kerugian daripada indemniti adalah berketul-ketul, dan jika kerugian tertumpu terutamanya pada tahun kelima ramalan (disebabkan oleh masa penjualan aset Bank of England di bawah pengetatan kuantitatif – atau lebih tepat lagi, dan lebih tidak masuk akal, apa yang OBR menilai masa itu daripada penjualan aset Bank of England di bawah pengetatan kuantitatif mungkin), maka ini akan membawa kepada pernyataan berlebihan sementara keperluan untuk pengetatan fiskal. Dalam kes itu, penyasaran PSND (atau menanggalkan operasi Bank dengan cara lain) mungkin dianggap sebagai peningkatan.
Selain Bank of England, kerajaan boleh memilih untuk mengecualikan bahagian lain sektor awam daripada peraturan fiskalnya. Khususnya, bank milik awam atau yang ditaja jamin (termasuk Dana Kekayaan Nasional yang baharu) dimasukkan ke dalam sektor awam untuk tujuan perakaunan dan statistik, dan oleh itu hutang mereka dikira dalam jumlah keseluruhan. Idea di sebalik National Wealth Fund ialah, dengan suntikan modal awal sebanyak £7.3 bilion, ia akan berusaha untuk mengambil lebih banyak hutang (memanfaatkan kunci kira-kiranya) dan melaksanakan pelaburan spekulatif pada keutamaan kerajaan seperti peralihan sifar bersih - sama seperti mana-mana bank lain, walaupun dengan objektif yang berbeza. Tetapi jika bank pelaburan awam ini dikekang oleh sasaran keseluruhan hutang kerajaan, mereka mungkin terhad dalam keupayaan mereka untuk mengambil lebih banyak hutang. Sudah tentu, kami tidak mahu bank-bank ini menjadi terlalu leverage, atau mengambil terlalu banyak risiko. Persoalannya di sini ialah sama ada mereka lebih baik dikekang melalui cara lain (seperti peraturan perbankan). Negara lain – seperti Jerman – mengecualikan hutang yang diambil oleh bank pembangunan milik awam atau yang ditaja jamin daripada sasaran fiskal mereka; lihat di sini untuk hujah bahawa UK harus melakukan perkara yang sama.
Sasaran nilai bersih sektor awam (PSNW)?
Mengubah ukuran hutang yang digunakan dalam sasaran fiskal mungkin membolehkan kerajaan melakukan lebih banyak pinjaman untuk pelaburan, tetapi dengan sendirinya tidak akan mengubah tahap di mana manfaat pelaburan itu diiktiraf.
Oleh itu, satu pilihan adalah untuk menyasarkan PSNW dan bukannya PSND. Hujah menyokong dan menentang berbuat demikian telah dibincangkan secara terperinci dalam Belanjawan Hijau IFS 2023 . Tarikan utama sasaran PSNW ialah, dengan menangkap rangkaian liabiliti dan aset yang lebih komprehensif, ia boleh memberikan gambaran yang lebih lengkap tentang kesan tindakan kerajaan (atau tidak bertindak). Jadi, jika kerajaan meminjam untuk melabur dalam infrastruktur pengangkutan, hutang tambahan yang diambil akan muncul dalam liabiliti kerajaan, tetapi nilai aset yang dicipta (contohnya jalan baru atau terowong kereta api) juga akan dicerminkan sebagai bukan- aset kewangan dalam PSNW. Ia juga boleh memberi kerajaan insentif yang lebih besar untuk melabur dalam projek yang lebih berkualiti dan mengurus dan mengekalkan asetnya dengan lebih baik.
Walau bagaimanapun, terdapat banyak kelemahan kepada sasaran berangka formal untuk PSNW. Pembaca yang berminat harus merujuk kepada Belanjawan Hijau IFS tahun lepas, tetapi isu utama ialah perubahan dalam PSNW mungkin memberitahu kami sedikit tentang keupayaan kerajaan untuk mengakses pasaran modal atau membayar hutangnya. Aset sektor awam bukan kewangan - seperti rangkaian jalan raya UK, bangunan sekolah, penjara dan berek tentera - sama ada amat sukar untuk dijual, amat sukar untuk dinilai, atau kedua-duanya. Masalah dengan mereka sukar untuk dijual ialah mereka tidak banyak digunakan dalam krisis fiskal jika mereka tidak boleh dijual untuk memenuhi keperluan pembiayaan. Masalah dengan mereka sukar untuk dinilai ialah seorang Canselor mungkin lebih tergoda untuk memotong cukai atau meningkatkan perbelanjaan dalam menghadapi penilaian semula yang menggalakkan (katakan, jika perubahan dalam metodologi statistik membawa kepada kesimpulan bahawa anggaran terbaik nilai monetari rangkaian jalan raya adalah lebih tinggi daripada yang difikirkan sebelum ini) daripada dia mungkin tergoda untuk melakukan pengetatan fiskal dalam keadaan yang tidak menguntungkan.
Satu pilihan untuk mengurangkan beberapa kebimbangan ini (sebelum ini dicadangkan oleh penyelidik di Institut Kerajaan ) ialah memperkenalkan sasaran yang ditakrifkan dari segi kesan dasar terhadap PSNW, dan bukannya tahap PSNW itu sendiri. Itu akan mengehadkan tahap perubahan dalam PSNW yang tidak berkaitan dengan dasar (seperti perubahan metodologi dalam cara rangkaian jalan dinilai) mendorong tindak balas dasar fiskal. Masalahnya ialah, nilai direkodkan bagi banyak aset yang dicipta oleh pelaburan kerajaan ('kos penggantian') mempunyai sedikit kaitan dengan nilai ekonomi atau sosial aset tersebut, atau kepada penilaian kemampanan fiskal. Dalam erti kata lain, dalam amalan, impak dasar yang diukur ke atas PSNW mungkin mempunyai sedikit kaitan dengan 'faedah'nya.
Ini adalah sebab yang sangat baik mengapa ukuran hutang, faedah hutang dan pinjaman yang lebih tradisional akan kekal penting untuk dasar fiskal, dan harus dipertimbangkan bersama mana-mana sasaran untuk PSNW.
Sasarkan liabiliti kewangan bersih sektor awam (PSNFL)?
Pilihan lain adalah untuk menyasarkan PSNFL, ukuran kunci kira-kira yang kurang komprehensif daripada PSNW (lihat Rajah 1). Perbezaan utama antara sasaran untuk hutang (PSND) dan sasaran untuk PSNFL ialah PSNFL juga termasuk aset kewangan tidak cair (seperti buku pinjaman pelajar) dan julat liabiliti kewangan yang lebih luas (seperti liabiliti yang berkaitan dengan skim pencen yang dibiayai - tetapi bukan liabiliti yang lebih besar daripada skim pencen bayar semasa anda atau pencen negeri). Terutamanya, ia tidak termasuk jenis aset yang mungkin akan dibeli oleh peningkatan dalam perbelanjaan pelaburan – seperti tiang tenaga atau hospital.
Sebaliknya, tarikan teori utama sasaran PSNFL ialah dalam menangkap lebih banyak aset dan liabiliti kerajaan, ia memberikan gambaran yang lebih lengkap tentang kedudukan kewangan kerajaan, sambil menghapuskan beberapa insentif songsang yang dikaitkan dengan tumpuan sempit pada PSND ( seperti insentif untuk menjual aset kewangan jangka panjang kurang daripada nilai pasarannya, memandangkan PSND dikurangkan dengan wang yang diperoleh melalui penjualan tetapi tidak terjejas oleh kehilangan aset tersebut). Dalam erti kata lain, peraturan fiskal yang menyasarkan PSNFL akan menggalakkan kerajaan untuk lebih mengambil berat terhadap aset kewangan serta liabilitinya.
Jadual 1 menunjukkan bahawa pada Mac 2024, sasaran untuk PSNFL jatuh pada tahun 5 akan memberikan kerajaan lebih daripada £50 bilion 'ruang kepala' tambahan berbanding sasaran kerajaan terdahulu untuk PSND ex BoE. Perbezaan ini sebahagian besarnya didorong oleh layanan pembezaan pinjaman pelajar. Apabila pinjaman pelajar tidak dijangka akan dibayar balik, ini sekarang (secara wajar) mendapat markah serta-merta berbanding pinjaman bersih sektor awam. Tetapi PSND masih meningkat dengan jumlah penuh yang dipinjamkan – iaitu termasuk amaun yang dijangka akan dibayar balik selepas itu. Perbezaannya ialah bahagian pinjaman pelajar yang dijangka akan dibayar balik pada masa hadapan ditambah kepada aset kewangan tidak cair yang ditangkap oleh PSNFL. Jadi, liabiliti yang sama muncul dalam kedua-duanya, tetapi dalam PSNFL ini sebahagiannya diimbangi oleh aset. Jadi apabila saiz buku pinjaman pelajar meningkat (cth disebabkan bilangan pelajar yang semakin meningkat atau peningkatan dalam jumlah yang boleh dipinjam oleh pelajar), PSND akan meningkat lebih daripada PSNFL (atau, bersamaan, PSND akan jatuh kurang daripada PSNFL).
Terdapat, tidak dapat dielakkan, beberapa kelemahan ketara pada sasaran PSNFL. Satu isu ialah, seperti PSNW, prestasi terhadap sasaran PSNFL tidak semestinya bermaklumat tentang keupayaan kerajaan untuk mengakses pasaran modal atau membayar hutangnya. Aset kewangan yang disertakan dalam PSNFL tetapi bukan PSND adalah tidak cair (seperti pinjaman pelajar, aset yang dipegang oleh skim pencen kerajaan tempatan atau buku gadai janji yang diperoleh semasa krisis kewangan). Dalam krisis pembiayaan, di mana kerajaan sedang berusaha untuk menjual aset, ini mungkin kurang berguna daripada aset cair seperti pegangan mata wang asing, tetapi lebih berguna daripada aset bukan kewangan (seperti estet penjara atau kapal pengangkut pesawat, yang tidak boleh dijual secara realistik). Atas sebab itu, kebimbangan yang dibangkitkan di atas tentang PSNW adalah kurang meruncing untuk PSNFL, tetapi tetap menjadi kebimbangan yang sama. Situasi di mana PSND berada pada laluan meningkat secara kekal, walaupun diimbangi oleh pengumpulan aset kewangan dalam sektor awam (jadi, jika PSNFL stabil atau jatuh), mungkin masih berisiko.
Isu lain ialah jabatan juga mungkin menghadapi insentif baharu untuk mereka bentuk dasar yang mewujudkan aset kewangan (cth pinjaman pelajar dan bukannya cukai siswazah untuk membiayai pendidikan tinggi) semata-mata kerana perbezaan dalam cara layanan perakaunan mempengaruhi kemudahan pematuhan terhadap sasaran PSNFL. Terdapat juga cabaran metodologi untuk menganggar PSNFL (lihat perbincangan OBR tentang cabaran ini di sini dan di sini ). Semakan kepada anggaran PSNFL untuk tahun lepas boleh menjadi besar – contohnya, pada September 2023, anggaran PSNFL pada 2021–22 dan 2022–23 masing-masing turun sebanyak £38 bilion dan £26 bilion, disebabkan penambahbaikan metodologi dan penggabungan data pada pencen yang dibiayai oleh sektor awam yang tersedia dengan ketinggalan. Ramalan untuk masa depan mungkin lebih tidak menentu. Ini bermakna 'ruang kepala' yang diukur terhadap sasaran PSNFL – terutamanya satu untuk PSNFL jatuh (kerana ia penting dari mana anda bermula) – mungkin lebih terdedah kepada semakan liar tanpa perubahan ketara dalam situasi fiskal.
Kesimpulan
Ini jauh dari perbincangan yang menyeluruh. Tiada satu pun ukuran adalah penunjuk yang sempurna bagi kesihatan kewangan awam, dan tidak ada jawapan yang jelas 'betul'. Terdapat hujah berprinsip menyokong dan menentang setiap perubahan ini. Jika Canselor benar-benar mahu sasaran fiskalnya mencerminkan faedah pelaburan, itu mungkin mencadangkan sasaran untuk PSNW. Tetapi sasaran rasmi untuk PSNW akan datang dengan masalah yang besar, dan kami sangat menasihatinya. Beralih kepada sasaran untuk PSNFL akan mendatangkan masalah yang lebih sedikit, dan akan membenarkan lebih banyak ruang untuk meminjam untuk pelaburan (mungkin sebanyak £50 bilion lagi), tetapi tidak akan mencerminkan faedah pelaburan tersebut secara bermakna. Pembaca boleh membuat keputusan sendiri sama ada peralihan kepada langkah seperti PSNFL akan mewakili pelanggaran janji manifesto (walaupun pengarang dengan berat hati dan kesal mengakui bahawa ini bukan isu politik arus perdana). Sama ada cara, walaupun peralihan kepada PSNFL membenarkan lebih banyak pelaburan dalam peraturan fiskal, ia tidak akan berbuat banyak untuk menangkap faedah pelaburan tersebut.
Sukar untuk mengelak syak wasangka bahawa kerajaan tertarik bukan oleh sebarang kelebihan teori perubahan dalam peraturan hutang, tetapi oleh fakta bahawa ia akan membolehkan lebih banyak pinjaman untuk pelaburan. Di sini, adalah wajar berhenti seketika untuk mengulas pada skala. Pada rancangan sedia ada, pelaburan bersih sektor awam kini diramalkan berjumlah £53 bilion pada 2028–29. Terbitan gilt bersih pada 2028–29 diramalkan berjumlah £87 bilion. Sebaliknya, sebarang perubahan yang membenarkan peminjaman tambahan £50 bilion untuk pelaburan akan menjadi perubahan yang besar, walaupun tidak semua ruang tambahan ini digunakan sekaligus. Sekiranya separuh daripada jumlah itu dibelanjakan untuk pelaburan tambahan, hutang (pada ukuran sasaran sebelumnya) boleh menjadi lebih daripada 3% daripada pendapatan negara lebih tinggi menjelang akhir parlimen dan hampir pasti masih akan meningkat pada akhir tempoh ramalan, malah mengambil kira kesan maklum balas biasa melalui ekonomi yang lebih besar.
Perubahan besar sedemikian juga akan menimbulkan persoalan tentang keupayaan kerajaan untuk membelanjakan wang ini dengan baik, dan tentang kemungkinan kesan ke atas kos pinjaman kerajaan dan kadar faedah secara lebih umum. Pemodelan Perbendaharaan sebelumnya mencadangkan bahawa peningkatan dalam peminjaman sebanyak 1% daripada KDNK mungkin meningkatkan kadar faedah antara 50 dan 125 mata asas, bergantung pada keadaan ekonomi. Tambahan £50 bilion pinjaman pada 2028–29 (kira-kira jumlah 'ruang kepala' tambahan yang disediakan oleh pertukaran kepada PSNFL) akan berjumlah sekitar 1.6% daripada KDNK. Setakat pelaburan tambahan menghasilkan faedah material untuk potensi ekonomi yang produktif, kami menjangkakan kesan ke atas kadar faedah adalah lebih kecil. Tetapi intinya ialah, pinjaman tambahan pada skala ini boleh memberi kesan material pada kadar faedah.
Apa yang penting, jika kerajaan ingin melonggarkan peraturan hutangnya bagi membolehkan lebih banyak pinjaman untuk pelaburan, ia tidak mencukupi untuk mewajarkan perkara ini dengan alasan 'pelaburan itu bagus'. Ia juga perlu menjelaskan mengapa kita perlu meminjam untuk membayarnya. Jika kerajaan percaya lebih banyak peminjaman adalah yang terbaik - atau mungkin satu-satunya - cara untuk mencapai pelepasan sifar bersih dan kegagalan untuk berbuat demikian akan lebih mahal daripada laluan hutang yang semakin meningkat, ia harus membuat kes untuk ini secara jelas, bukannya berselindung di sebalik perubahan 'teknikal'. Jika kerajaan yakin bahawa peminjaman tambahan untuk pelaburan akan cukup meningkatkan pertumbuhan untuk meningkatkan kemampanan fiskal jangka panjang, ia harus membuat kes itu (kepada rakyat, dan juga kepada peserta pasaran gilt). Ini boleh disertai dengan perubahan dalam peraturan hutang untuk memberi isyarat logik di sebalik strategi fiskal ini, tetapi perkara yang penting adalah untuk memastikan bahawa pelaburan yang dibiayai oleh pinjaman itu - dan dilihat secara meluas - dibelanjakan dengan baik. Tidak dinafikan terdapat peluang untuk projek pelaburan awam yang meningkatkan produktiviti di UK. Memandangkan sejarah UK sebagai ekonomi pelaburan rendah, mungkin terdapat beberapa buah yang tidak bertahan lama. Tetapi bukan semua pelaburan adalah meningkatkan pertumbuhan, dan bukan semua perkara yang diambil kira dalam pelaburan awam yang diukur adalah dalam aset ketara (sebagai contoh, lebih daripada 10% daripada jumlah itu adalah pinjaman pelajar ). Membuat pilihan yang tepat, dan mempunyai rangka kerja institusi untuk menjadikannya lebih berkemungkinan, adalah kunci. Dan tanpa mengira peraturan fiskal yang tepat, hutang dan kos pembayaran hutang tidak boleh diabaikan sepenuhnya.
Akhir sekali, kerajaan mungkin benar-benar bimbang bahawa kesimpulan peraturan hutang semasa mengenai 'ruang kepala' fiskal boleh berayun liar dari satu peristiwa fiskal ke peristiwa seterusnya walaupun tanpa adanya semakan yang ketara kepada asas ekonomi dan fiskal. Kami sangat berkongsi kebimbangan ini. Tetapi ia harus mempertimbangkan punca isu ini: bukan ukuran hutang yang dipilih, tetapi sasaran sempit perubahan hutang berbanding perubahan dalam pendapatan negara nominal dalam tempoh 12 bulan beberapa tahun akan datang. Secara berbeza, banyak masalah yang dikenal pasti dengan rangka kerja fiskal semasa adalah hiliran daripada kesilapan asal – yang bertujuan untuk meramalkan hutang akan jatuh dalam tempoh satu tahun dalam masa lima tahun, dan dengan margin yang sangat baik berbanding dengan yang wujud. ketidakpastian.