Введение
Украина — не единственная часть Европы, уязвимая для ракетных и воздушных атак. Однако нынешние оборонительные возможности Европы, в частности интегрированные системы противовоздушной и противоракетной обороны НАТО, не обеспечивают полного покрытия критически важной европейской инфраструктуры, не говоря уже о всей территории.
Опыт Украины и Израиля показывает, что эффективная противоракетная оборона осуществима. Она также дорога. Высокая стоимость систем ПВО, таких как Patriot американского производства или немецкая IRIS-T, является одной из причин, по которой европейские правительства недостаточно инвестировали. Одна батарея ракет Patriot стоит около 1 миллиарда долларов, а создание европейского щита ПВО может легко обойтись в сотни миллиардов.
Председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что намерена создать «Европейский оборонный фонд» и предложить «оборонные проекты, представляющие общий европейский интерес, начиная с европейского воздушного щита». Однако неясно, как будет финансироваться такой воздушный щит. Крупные первоначальные инвестиции трудно финансировать из обычных национальных бюджетов. Более того, национальные и европейские бюджетные правила, а также ограниченное фискальное пространство затрудняют для некоторых европейских стран заимствования для финансирования дорогостоящего оборудования ПВО. Наконец, если страны будут делать это в одиночку, они могут инвестировать недостаточно, пренебрегая общественным благом, которое они предоставляют.
Фискальные правила, которые регулируют страны Европейского союза, можно обойти, выпустив на исключительной основе долг ЕС, который предоставит ресурсы для этого дорогостоящего развертывания ПВО. Этот акт взаимопомощи освободит национальные бюджетные ресурсы и обеспечит долгосрочную стабильность финансирования, а также укрепит отечественную оборонную промышленность. Но такой долг ЕС должен быть обоснован в законодательстве ЕС и реализован. В этой аналитической записке мы предлагаем создать механизм финансирования ЕС для интернализации положительных внешних эффектов, предоставляемых национальными системами ПВО, будь то в контексте «стены беспилотников», защиты от воздушных налетов и крылатых ракет или угроз со стороны баллистических ракет. Командно-контрольные структуры тем временем останутся в рамках НАТО, и окончательный национальный суверенитет будет сохранен.
После короткого обсуждения того, как проблемы суверенитета до сих пор препятствовали интеграции обороны ЕС, мы утверждаем, что противовоздушная оборона является европейским общественным благом. Из-за существенных затрат и экономии масштаба, обеспечение любой страной было бы недостаточным — противовоздушная оборона выиграла бы от европейского финансирования. Адекватное управление финансированием противовоздушной обороны может быть введено с учетом сохраняющихся различий между странами в предпочтениях и распределительных эффектов. Более того, поскольку противовоздушная оборона является крупной инвестицией, есть основания финансировать ее за счет дефицита. Мы приводим подробные аргументы в пользу этого. Затем мы обсуждаем правовую основу для европейского долгового инструмента, который допускает долговое финансирование с учетом ограничений по объему, количеству и времени.
Проблемы суверенитета
Оборона и военный потенциал считаются основными вопросами суверенитета и отражают способность стран эффективно осуществлять государственную власть (Dobbs, 2014). Некоторые национальные конституционные суды определили оборону как основную функцию суверенитета национального государства, и поэтому основные оборонные возможности должны оставаться под национальным контролем, что делает любую значительную передачу полномочий возможной неконституционной (GFCC, 2009). Чувствительность обороны как вопроса национальной озабоченности дополнительно отражается в очень ограниченной интеграции в области обороны на протяжении всего процесса интеграции ЕС после того, как Франция в 1954 году отвергла формирование Европейского оборонного сообщества. Соответственно, договоры ЕС отмечают оборону и военные вопросы как области национальной компетенции, при этом оборонная деятельность на базе ЕС ограничена по объему и сдерживается единогласным голосованием.
Тем не менее, европейская оборонная интеграция пользуется стабильно высокой общественной поддержкой (Mérand and Angers, 2014). Геншель и Яхтенфукс (2015) выявили растущую интеграцию — без федерализации — основных государственных полномочий, включая оборону, в ЕС. Восприятие стратегической угрозы может повлиять на общественное мнение о европейском оборонном сотрудничестве и интеграции — в частности, восприятие того, что военная деятельность России на Украине угрожает безопасности — и усилить поддержку создания общей европейской армии (Graf, 2020).
Кризисы могут противостоять «сдерживающему разногласию» в отношении интеграции обороны (Burgoon et al, 2023), и существует как трансграничная поддержка европейской обороны, так и сходящиеся предпочтения относительно фактической разработки такой политики. Возможно, неудивительно, что несколько спонтанное немецкое предложение по противовоздушной обороне, Европейская инициатива небесного щита (ESSI), предложенная в августе 2022 года канцлером Шольцем в качестве инициативы по укреплению европейской опоры НАТО и наращиванию возможностей в области противовоздушной обороны, привлекло участие и интерес более 20 государств. ESSI включает закупку, обслуживание и использование под командованием НАТО возможностей противовоздушной обороны.
Однако Франция не является частью ESSI и критиковала эту инициативу, отчасти из-за ее ориентации на оборонные компании США и Израиля. Критика Франции также касается различий в доктринах сдерживания, а также вопросов политической, экономической и промышленной политики (Арнольд и Арнольд, 2023). С момента создания ESSI было достигнуто некоторое сближение по этим вопросам, и президент Франции Эммануэль Макрон открыто признал важность ESSI для стран без ядерного сдерживания. Чтобы сделать приемлемым долговое финансирование противовоздушной обороны на уровне ЕС, будет важно усилить оперативную совместимость систем и включить, по крайней мере, в некоторой степени франко-итальянскую систему SAMP-T наряду с IRIS-T и другими европейскими системами.
В этом контексте финансирование ЕС противовоздушной обороны может изначально быть сосредоточено на НИОКР для повышения оперативной совместимости. Финансирование НИОКР может быть даже сосредоточено на разработке новых систем ЕС, способных перехватывать баллистические ракеты. На втором этапе финансирование ЕС будет использовано для развертывания таких систем. Хотя этот подход может быть политически более приемлемым, такой поэтапный процесс рискует занять слишком много времени. Поскольку Европа в настоящее время уязвима для воздушных атак, важно быстро наращивать возможности противовоздушной обороны. На практике может потребоваться продвижение по параллельным направлениям НИОКР и закупок. Закупки оборудования, необходимого для защиты критической инфраструктуры, могут начаться немедленно, даже если у иностранных производителей, в то время как дополнительное финансирование ЕС может быть использовано для продвижения разработки систем ЕС.
Если бы новый долг ЕС был создан для оплаты противовоздушной обороны, закупки у американских компаний, как это делается в рамках ESSI, не вытеснили бы европейское промышленное развитие. Более того, хотя долговое финансирование ЕС было бы строго ограничено по объему и сфере охвата европейской противовоздушной обороной (в основном по юридическим причинам; см. раздел 4.2), финансовые инвестиции также обеспечили бы долгосрочное финансирование, которое дало бы необходимую стабильность промышленной политике и фискальное руководство для отрасли с целью увеличения производственных мощностей. Наращивание возможностей противовоздушной обороны отечественных оборонных компаний обеспечит разнообразие систем, сделав европейскую противовоздушную оборону более устойчивой к возможным сбоям, связанным с иностранными поставщиками. Короче говоря, долг ЕС позволил бы удовлетворять краткосрочные потребности за счет закупок из-за рубежа, одновременно способствуя наращиванию оборонной промышленности ЕС.
Поскольку противовоздушная оборона является проблемой для Европы в целом, любая инициатива финансирования ЕС должна быть открыта для европейских союзников, включая Соединенное Королевство и Норвегию, которые являются частью того же воздушного пространства, которое необходимо защищать (и которые уже являются частью ESSI). В то время как наш предлагаемый механизм заимствования ЕС будет сосредоточен на закупках ЕС, союзники, не входящие в ЕС, могли бы участвовать в той или иной форме.
Противовоздушная оборона как европейское общественное благо и ее надлежащая структура управления
Почему противовоздушная оборона является общественным благом Европы
Европейское общественное благо (EPG) можно определить как благо, которое не поставляется на адекватном уровне без государственного вмешательства (Fuest and Pisani-Ferry, 2020) и которое должно предоставляться, по крайней мере частично, на уровне ЕС для интернализации внешних эффектов и получения выгод от масштаба, несмотря на потенциальные различия в национальных или местных предпочтениях (Claeys and Steinbach, 2024). Оборона на уровне штата долгое время считалась общественным благом, но в какой степени оборона является европейским общественным благом? Определение EPG взято из литературы по фискальному федерализму (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Alesina et al, 2005) и не обязательно применяется в одинаковой степени ко всем аспектам обороны.
В ЕС и НАТО любая национальная армия в некоторой степени обеспечивает общественное благо, выходящее за рамки ее собственной безопасности, поскольку она может быть призвана и способствовать коллективной обороне через статью 5 Договора НАТО и статью 42(7) Договора о функционировании Европейского Союза. Это прямой способ содействия коллективному сдерживанию и тем самым показывает, что национальные оборонные возможности являются, по крайней мере, в некоторой степени, европейским общественным благом. Кроме того, в случае угроз со стороны государственных и негосударственных субъектов, которые могут использовать дешевые беспилотники и ракеты для атаки на территорию ЕС, приграничные государства играют важную роль в перехвате входящих угроз на благо ЕС в целом. Поскольку страны могут, по крайней мере, в некоторой степени рассчитывать на помощь других, существует стимул бесплатно пользоваться предоставлением военных услуг другими.
Противовоздушная оборона особенно подвержена сильным эффектам масштаба и внешним факторам (Beetsma et al, 2024): когда дело доходит до обнаружения угроз, чем больше взаимосвязаны радары и другие системы обнаружения и чем больше данных передается, тем легче обнаружить угрозы на ранней стадии, что снижает потребность в инвестициях для каждой страны. Для самолетов, крылатых ракет и беспилотников, летящих на низкой и средней высоте, страны первого въезда, как правило, должны действовать, чтобы нейтрализовать угрозу, тем самым предоставляя общественное благо более отдаленным странам, которые могли стать целью. Даже для высотных баллистических ракет обнаружение и нейтрализация могут осуществляться из стран, не являющихся целью.
Например, баллистическая ракета, выпущенная по Нидерландам, вряд ли будет перехвачена только над Нидерландами. Европейская противовоздушная оборона, таким образом, является особенно надежным общественным благом, которое немногие европейские страны могли бы предоставить в одиночку. Экономия масштаба и общие выгоды, таким образом, дают веское обоснование для предоставления общественного блага на европейском, а не на национальном уровне. При значительных фиксированных затратах на создание противовоздушной обороны объединение национальных усилий может обеспечить существенную экономию.
Контраргумент против ПВО как EPG заключается в том, что текущая угроза исходит в первую очередь от России, и поэтому страны на юге и западе Европы могут быть затронуты в меньшей степени. Возможно, неудивительно, что Испания и Италия не достигли целевого показателя НАТО в 2 процента ВВП на оборонные расходы. Однако Западная Европа не обязательно застрахована от российской угрозы. Более того, угрозы развиваются. Будущие угрозы могут исходить от других соседей ЕС. Например, если Северная Африка поддастся исламистам в стиле «Исламского государства», беспилотники могут стать прямой угрозой для стран Средиземноморья.
Тем не менее, опасения по поводу европейской оборонной интеграции сохраняются. На стратегическом уровне существует беспокойство, что наращивание ПВО нарушит баланс сил и сдерживания между Россией и Европой. Это беспокойство касается, в частности, сдерживания на большой высоте, которое обеспечивается посредством израильско-американской системы Arrow 3. Также есть опасения, что ПВО может привлечь инвестиции за счет возможностей глубокого удара. С точки зрения масштаба и доступности ESSI подвергалась критике за то, что она слишком сильно полагается на системы, базирующиеся в США, в частности, на систему Patriot, создавая стратегическую зависимость от США и ограничивая доступность производственными мощностями американской компании Raytheon (которая производит систему Patriot). Наконец, существует беспокойство промышленной политики, что деньги европейских налогоплательщиков будут стимулировать американские оборонные компании вместо того, чтобы продвигать европейские системы из Франции и Италии, в частности SAMP-T.
Страны ЕС постепенно сходятся во мнениях по этим вопросам. Президент Франции Эммануэль Макрон открыто признал важность ESSI для стран без ядерного сдерживания. Когда речь заходит о балансе между сдерживанием и ударными возможностями, растет понимание того, что противовоздушная оборона не может осуществляться за счет ударных возможностей. Что касается стратегической зависимости, производитель ракет MDBA Germany строит завод по производству ракет Patriot, хотя мощности все еще могут быть недостаточными, а зависимости могут сохраняться. И что важно, ESSI включает немецкие системы, такие как IRIS-T.
Кроме того, недостатки должны быть сбалансированы с преимуществами наличия американских систем и их высокой производительности. Более того, увеличение инвестиций в отечественное производство в сочетании с инвестициями в оперативную совместимость должно повысить устойчивость европейской противовоздушной обороны к геополитическим рискам. Чтобы сделать долговое финансирование приемлемым и обеспечить процветание европейской противовоздушной промышленности и доступность разнообразных систем, снижая стратегическую зависимость от любого отдельного поставщика, будет важно усилить оперативную совместимость систем и включить системы SAMP-T, IRIS-T и другие европейские системы в европейские усилия по финансированию. Также стоило бы выделить часть финансирования ЕС на разработку европейской системы, которая сможет конкурировать с текущими зарубежными системами.
Адекватная структура управления европейской противовоздушной обороной
Характеристика противовоздушной обороны как EPG не обязательно подразумевает, что все ее элементы должны быть централизованы на уровне ЕС (Claeys and Steinbach, 2024). Скорее, правовая и институциональная структура ЕС предлагает меню вариантов дизайна, которые позволяют настраивать управление общественным благом, руководствуясь эффективностью и компромиссами, описанными выше.
Одним из вариантов дизайна, который учитывал бы весьма разнообразные политические предпочтения, является «предоставления клубных благ», посредством которого более глубокое оборонное сотрудничество будет осуществляться некоторыми, а не всеми членами ЕС, вносящими вклад в оборону в качестве EPG. Договоры ЕС, как правило, допускают предоставление клубных благ посредством «расширенного сотрудничества» (Demertzis et al, 2018; Fuest and Pisani-Ferry, 2019). Одним из вариантов дизайна, предлагающим гибкость в управлении, было бы существующее Постоянное структурированное сотрудничество (PESCO) в оборонном сотрудничестве в отношении исследований, закупок и сотрудничества в области вооружений. Проекты с участием стран, не входящих в ЕС, также осуществлялись под эгидой PESCO. Таким образом, PESCO может стать основой для некоторых закупок оборудования ПВО и для расширения НИОКР в области ПВО в сотрудничестве, где это применимо, с Европейским оборонным агентством и Европейским оборонным фондом.
Текущие рамки частично совпадают и не пересекаются в точности. ESSI включает в основном членов ЕС, но также и других союзников Норвегию, Великобританию, Швейцарию и Турцию. Рамка сотрудничества PESCO охватывает 26 стран ЕС (исключением является Мальта). Рамка PESCO обеспечивает достаточную гибкость, по крайней мере, для членов ESSI ЕС для сотрудничества в проектах PESCO. ESSI может стать новым проектом PESCO, а его страны-члены ЕС (из 26 членов PESCO) могут договориться об инициативе ESSI на основе «клубного блага».
Участвующие государства-члены договорятся между собой о мерах и масштабах их сотрудничества, а также об управлении этим проектом. Интеграция неевропейских стран в ESSI возможна в рамках архитектуры PESCO, как это уже было сделано ранее с интеграцией США и Канады в проекты военной мобильности PESCO.
Преимущество реализации ESSI в рамках PESCO заключается в том, что существует подходящее институциональное управление, которое может стать основой для совместного долгового финансирования, а также может быть использовано для более тесного сотрудничества в области закупок и НИОКР. В частности, интеграция ESSI в PESCO позволит использовать ресурсы Европейского оборонного агентства, например, для повышения оперативной совместимости различных систем и инвестирования в НИОКР, в том числе для французско-итальянской системы ПВО.
Предоставление противовоздушной обороны как общественного блага может быть настроено в зависимости от того, предоставляется ли она централизованно или децентрализовано. Мы понимаем, что в общем плане, предложенном председателем Комиссии фон дер Ляйен, ЕС не будет играть никакой оперативной роли в противовоздушной обороне, которая останется исключительно компетенцией государств-членов в рамках НАТО. Очевидно, что в истинно «федеральном» видении ЕС принятие военных решений, среди прочего, однажды будет централизовано, но это видение не является рамками мышления в этой аналитической записке, в которой мы рассматриваем конкретные варианты для лиц, принимающих решения. Однако некоторые элементы противовоздушной обороны могут быть предоставлены на уровне ЕС, включая закупку систем противовоздушной обороны (например, совместные крупномасштабные закупки военной техники). Для реализации этого варианта государствам-членам необходимо будет договориться о том, какие системы особенно подходят для совместных закупок и какие лучше закупать с помощью существующих, хотя часто и медленных, внутренних подходов к закупкам. В случае менее амбициозного подхода закупки могут оставаться национальными, но в рамках совместного рамочного контракта. Совместный выпуск долговых обязательств не потребует от Европейской комиссии принятия решения о расходах, поскольку это останется обязанностью государств-членов или, если решение будет принято централизованно, то при условии единогласного решения в Совете ЕС.
Наконец, даже если есть веские доводы в пользу эффективности поставок ПВО в качестве EPG, централизация может иметь распределительные эффекты. Совместные закупки могут создать как проигравших, так и победителей, а действующие промышленные игроки могут потребовать компенсации, поскольку они теряют свои (национальные) доли рынка. Необходимо учитывать политические последствия этого, понимая при этом, что дополнительный долг ЕС существенно увеличит рынок оборонной продукции. На растущем рынке было бы ошибкой для действующих промышленных игроков и правительств просто стремиться сохранить национальные доли рынка. Вместо этого они должны признать важность экономической эффективности и конкуренции в общих условиях, способствующих увеличению доходов.
Таким образом, верно и то, что совместные, в отличие от национальных, закупки систем ПВО могут оживить конкуренцию, разбить национальные рынки и поставить под угрозу национальных «чемпионов» (Burgoon et al, 2023), в то время как одновременно эти национальные компании могут существенно вырасти, как показывают чрезвычайно положительные показатели фондового рынка европейских оборонных компаний с 2022 года. Тем не менее, некоторые механизмы компенсации все еще могут быть политически целесообразными для укрепления внутренних оборонных промышленных баз, которые не получат прямой выгоды от закупок ESSI, финансируемых ЕС. Поэтому мы рекомендуем включить TWISTER (проект своевременного предупреждения и перехвата с космическим наблюдением за театром военных действий, возглавляемый MDBA) и франко-итальянский SAMP/T в закупки и фазу RD. Совместный выпуск долговых обязательств и совместные закупки, таким образом, также увеличат бюджетные ресурсы для таких внутренних оборонных систем. Другим механизмом будет адаптация, где это необходимо, существующих фондов ЕС для смягчения неблагоприятных последствий, ощущаемых регионами (например, структурные фонды или фонд справедливого перехода).
Финансирование за счет долга ESSI
Экономическое обоснование долгового финансирования ЕС
Проекты PESCO, как правило, финансируются странами-участницами. Что касается противовоздушной обороны, совместный выпуск долговых обязательств может увеличить ресурсы для финансирования закупок. Хотя закупки и финансирование в идеале должны быть централизованы для достижения повышения эффективности, вполне вероятно и возможно, что средства, полученные от выпуска долговых обязательств ЕС, будут сначала выплачены странам ЕС, которые затем потратят их на проекты ESSI в контексте PESCO.
Экономическое обоснование долгового финансирования противовоздушной обороны простое: строительство систем противовоздушной обороны представляет собой огромные первоначальные инвестиции. После того, как система будет установлена, эксплуатационные расходы будут относительно небольшими. Крупные первоначальные инвестиции должны финансироваться за счет дефицита по причинам налогового сглаживания и для распределения расходов на периоды, в течение которых системы будут работать.
Правовые последствия долгового финансирования ЕС противовоздушной обороны
Юридическая реализация исключительного долгового финансирования для ESSI сложна, но осуществима. Существует два основных правовых вопроса: первый связан с финансированием обороны из бюджета ЕС, а второй связан с долговым финансированием расходов на оборону ЕС. В обоих случаях механизм, очевидно, должен соответствовать законодательству ЕС, но национальное конституционное право также накладывает ограничения. В частности, нельзя игнорировать озабоченность Конституционного суда Германии по поводу долга ЕС, чтобы минимизировать правовые проблемы, которые могут возникнуть, если решения будут переданы в Конституционный суд Германии.
Существует общее ограничение, предусмотренное в статье 41(2) Договора о Европейском союзе, которое не позволяет бюджету ЕС финансировать расходы, связанные с операциями военного или оборонного характера. Однако это положение не помешало недавней эволюции в направлении оборонного союза ЕС. Несмотря на свою ограниченную компетенцию в обороне, ЕС продвинул совместные закупки оборонного оборудования через укрепление европейской оборонной промышленности посредством закона о совместных закупках (EDIRPA, Регламент (ЕС) 2023/2418) и активизировал производство для поддержания поставок боеприпасов и ракет из Европы в Украину через Закон о поддержке производства боеприпасов (ASAP, Регламент (ЕС) 2023/1525). Эти инициативы, основанные на компетенции ЕС в области внутреннего рынка и промышленной политики (статьи 113 TFEU и 173(3) TFEU), представляют собой комбинацию наращивания военного потенциала и промышленного потенциала ЕС. Эти инициативы не противоречат статье 41(2) TEU, поскольку они подразумевают развитие военных возможностей, а не оборонных операций (Fabbrini, 2024). В отличие от этих инициатив, ESSI выйдет за рамки поддержки возможностей посредством совместной разработки путем закупки военной техники, но не оперативного развертывания возможностей ESSI. Таким образом, статья 41(2) TEU требует, чтобы такие закупки осуществлялись вне регулярного бюджета. ЕС справляется с этим ограничением в рамках Европейского фонда мира, внебюджетного фонда, который позволяет странам ЕС закупать летальную и нелетальную военную поддержку.
Помимо базирования ESSI на компетенциях внутреннего рынка и промышленной политики, надлежащую правовую основу для разрешения финансирования на основе долга можно найти в статье 311 TFEU (для заимствований) и в разделе V TEU об общей внешней политике и политике безопасности в сочетании со статьей 122 TFEU (для расходов). Наше решение ввело бы заимствования ЕС «вне бюджета» и за пределами обычного бюджета ЕС (аналогично инициативе ЕС по восстановлению экономики после пандемии, NextGenerationEU, NGEU). Поступления от кредитов, которые обязательно идут на гранты для финансирования ESSI, были бы так называемыми «внешне назначенными доходами», как они рассматривались в рамках NGEU. Эти доходы не являются частью годового бюджета ЕС или семилетней многолетней финансовой структуры ЕС, поскольку назначенные доходы не определяются в рамках годовой бюджетной процедуры (CLS, 2020, пункт 34).
Благодаря такому «внебюджетному» дизайну долговое финансирование ESSI в качестве оборонных расходов не нарушит общий запрет на финансирование обороны из бюджета ЕС. В любом случае, следует учитывать, что запрет на использование бюджета ЕС для обороны преследует две цели. Во-первых, он направлен на защиту нейтральных членов ЕС от необходимости оплачивать военные расходы. В нашем предложении эта защита соблюдается в любом случае посредством Решения о собственных ресурсах (ORD, решение стран ЕС о ресурсах для бюджета ЕС), которое будет правовой основой для долгового финансирования. Это решение требует единогласия, что означает одобрение всеми членами ЕС, включая нейтральные государства. Во-вторых, намерение не включать военные расходы в бюджет ЕС заключается в том, чтобы лишить Европейский парламент права совместного принятия решений (Achenbach, 2022). Не допуская парламент к принятию решений по вопросам обороны и военных вопросов, страны ЕС хотели защитить свои прерогативы в этих деликатных вопросах. Опять же, наше предложение не предусматривает – как и в NGEU – никаких прав совместного принятия решений для Европейского парламента, который не может голосовать по доходам и расходам NGEU. В целом, договоры ЕС не запрещают членам совместно финансировать оборонные и военные проекты за счет долга.
Поскольку наше предложение подразумевает проектирование долгового финансирования ЕС аналогично тому, как это было создано в рамках NGEU, необходимо провести различие между заимствованиями для целей ESSI и расходами на мероприятия ESSI. Европейская комиссия имеет право заимствовать от имени ЕС в соответствии с ORD (Grund and Steinbach, 2023). ORD требует единогласного решения Совета, которое определяет основные источники финансирования ЕС и требует ратификации каждым государством-членом. ORD разрешает заимствования и определяет, как должны использоваться средства заимствования. Это подразумевает, что заимствования для противовоздушной обороны требуют нового ORD и, следовательно, требуют ратификации странами ЕС в соответствии с внутренними конституциями (статья 311 TFEU). Конституционный суд Германии установил ряд ограничений на долговое финансирование ЕС, согласно которым общие заемные средства не могут значительно превышать размер собственных ресурсов (GFCC, 2022; см. сноску 18). Принимая во внимание существующий объем долга NGEU, таким образом, существует потолок допустимого долга.
Расходование собранных средств должно иметь четкую правовую привязку. Для NGEU это было чрезвычайное положение в Договорах ЕС (статья 122 TFEU), которое разрешает финансирование целевых и временных экономических мер в исключительных ситуациях. Чрезвычайное положение требует увязки использования заемных средств с решением «исключительного случая» в значении статьи 122 TFEU. Несмотря на очевидные различия с NGEU, создание системы ПВО на основе ESSI можно сравнить с чрезвычайной ситуацией в соответствии со статьей 122 TFEU, в которой страны ЕС разрешают взаимную помощь для устранения непосредственной угрозы безопасности. Поскольку отдельные страны ЕС экономически неспособны финансировать ESSI, совместные расходы реагируют на чрезвычайную ситуацию. В сочетании со статьей 122 TFEU ЕС может основывать расходы ESSI на своих компетенциях CFSP в соответствии с Разделом V TEU (и рамками PESCO, в частности), что дает государствам-членам достаточную свободу действий для принятия такого инструмента, как ESSI, который направлен на содействие обороне и безопасности.
Полномасштабное нападение России на Украину стало шоком, поставившим под угрозу безопасность ЕС и его членов. Существует широкий консенсус относительно того, что российский территориальный империализм представляет собой прямую угрозу безопасности ЕС, которая со временем усилилась и все больше угрожает отдельным странам ЕС (см., например, Каволи, 2024).
Конституционный суд Германии далее постановил, что долговое финансирование должно быть ограничено по продолжительности и содержанию (GFCC, 2022). Военное нападение на страну, являющуюся непосредственным соседом ЕС, можно считать «исторически исключительным случаем» в соответствии с выводами суда (GFCC, 2022). Даже сегодня очевидна прямая угроза российского нападения на территорию ЕС. Увеличение гибридных атак и случайных ракет, которые, как сообщается, достигают территории ЕС, являются одними из показателей непосредственности угрозы, как и сильное наращивание российских военных производственных мощностей (Wolff et al, 2024). Каждая страна ЕС в отдельности не сможет в достаточной степени защитить свое небо. Чтобы учесть принцип сбалансированного бюджета, ORD должен предусмотреть достаточные будущие подлинные собственные ресурсы для обеспечения погашения долга. Это необходимо для уравновешивания долга, возникшего в результате заимствования актива, что оправдывает его внебюджетное отношение (CLS, 2020).
NGEU был реализован через национальные планы восстановления и устойчивости, основанные на статье 175 TFEU, которые следуют определенной логике снизу вверх, когда страны ЕС предлагают проекты, которые затем утверждаются Комиссией и Советом. Такой подход обеспечил право собственности государств-членов и справедливое распределение средств. Для противовоздушной обороны нет необходимости полагаться на статью 175 TFEU как на распределительный механизм. Вместо этого структура PESCO в соответствии со статьей 46 TEU предлагает надлежащую структуру для Комиссии и стран ЕС, чтобы решить, какие системы следует закупать посредством совместных закупок, а какие следует продолжать закупать государствами-членами — решение, которое должно руководствоваться соображениями экономической эффективности.
Выводы
Возросшее восприятие угрозы изменило настроения в Европе, и во многих странах возросло значение наращивания оборонного потенциала. Опросы также показывают, что граждане хотят, чтобы ЕС играл более важную роль в обороне. Поэтому неудивительно, что немецкая инициатива по созданию европейской системы противовоздушной обороны (ESSI) была встречена и одобрена более чем 20 европейскими странами. Тем не менее, Франция и Италия, в частности, выразили некоторые сомнения относительно этой инициативы, хотя в 2023 году стало очевидным некоторое стратегическое сближение.
Совместное долговое финансирование ЕС было бы целесообразным для усиления европейской противовоздушной обороны. Совместное финансирование может быть оправдано тем фактом, что противовоздушная оборона является EPG со значительными внешними эффектами и переливами. Финансирование за счет долга целесообразно, поскольку наращивание системы противовоздушной обороны требует высоких первоначальных затрат. Такое долговое финансирование могло бы следовать модели, близкой к NGEU. Такая правовая конструкция была бы разумной.
Политики должны действовать быстро, чтобы создать такую крупную долговую программу ЕС для повышения европейской безопасности в духе солидарности между европейскими странами. Это высвободит национальные финансовые ресурсы для других срочно необходимых систем обороны. ESSI следует скорректировать, чтобы учесть обоснованные опасения промышленной политики и поддержать RD в области взаимодействия систем и улучшения европейских технологий в области противовоздушной обороны. Наконец, политики должны найти способы включить в усилия членов ESSI, не входящих в ЕС. В целом, долг ЕС позволит значительно продвинуть европейские оборонные усилия в крайне угрожающей обстановке безопасности. Совместное долговое финансирование ЕС будет интернализовать основные внешние факторы безопасности противовоздушной обороны, будет совместимым с договорами и политически весьма приветствуемым, и все это без ущерба для целей промышленной политики ЕС.