Промышленная политика относится к правительственной программе по формированию структуры промышленности путем продвижения определенных отраслей или секторов. Хотя поверхностное наблюдение показывает, что промышленная политика может стимулировать рост секторов, исследователи и политики еще не освоили прогнозирование или оценку эффективности различных типов государственных вмешательств, а также то, как измерить общие краткосрочные и долгосрочные эффекты благосостояния (Juhasz et al. 2023, Millot and Rawdanowicz 2024). В этой колонке мы сосредоточимся на одном конкретном примере промышленной политики: судостроительном секторе.

История судостроения столь же бурна, как и сами моря. Судостроение всегда привлекало правительства, в его реальном и предполагаемом взаимодействии с индустриализацией, морской торговлей и военной мощью (Stopford 2009). На рисунке 1 показана последовательность стран как доминирующей в мире судостроительной державы. Великобритания удерживала львиную долю отрасли большую часть 19-го и 20-го веков, время от времени отбивая конкуренцию со стороны других западноевропейских экономик (в основном Германии и Скандинавии). После Второй мировой войны ее быстро обогнала Япония, которая преобладала в качестве мирового лидера до 1980-х годов, когда Южная Корея доминировала на мировом рынке.

В 2000-х годах Китай вышел на сцену судостроения. В 2002 году бывший премьер Чжу проинспектировал Китайскую государственную судостроительную корпорацию (CSSC), один из двух крупнейших судостроительных конгломератов в Китае, и отметил, что «Китай надеется стать крупнейшей в мире судостроительной страной (по объему производства) к 2015 году». В течение нескольких лет Китай обогнал Японию и Южную Корею, став ведущим мировым производителем судов по объему производства. Рисунок 2, Панель A показывает рост доли Китая на мировом рынке судостроения, отобразив общий объем судостроения Китая как долю мирового производства. Национальные и местные органы власти Китая предоставили многочисленные субсидии на судостроение, которые мы классифицируем по трем группам. Во-первых, цены на землю ниже рыночных ставок вдоль прибрежных регионов в сочетании с упрощенными процедурами лицензирования выступили в качестве «входных субсидий», которые стимулировали создание новых верфей. Как показано на панели B рисунка 2, в период с 2006 по 2008 год ежегодное строительство новых верфей в Китае превысило 30 новых верфей в год; для сравнения, за тот же период времени в Японии и Южной Корее в среднем строилось лишь около одной новой верфи в год каждая.

Во-вторых, региональные правительства создали специализированные банки для предоставления верфям «инвестиционных субсидий» в форме выгодного финансирования, включая долгосрочные кредиты с низкими процентными ставками (обычный инструмент промышленной политики, как это также проиллюстрировано программами в Японии и Южной Корее) и льготной налоговой политики. Рост общего капитала Китая, инвестированного в верфи, проиллюстрирован на панели C рисунка 2. В-третьих, правительство Китая также использовало «производственные субсидии» различных форм, такие как субсидированные материальные ресурсы, экспортные кредиты и финансирование покупателей. Поддерживаемая правительством отечественная сталелитейная промышленность поставляла дешевую сталь, которая является важным ресурсом для судостроения. Экспортные кредиты и финансирование покупателей со стороны государственных банков сделали новые и незнакомые китайские верфи более привлекательными для мировых покупателей.

Сочетание этих политик сопровождалось резким расширением судостроительного производства Китая, доли рынка и накопления капитала. Доля рынка Китая выросла с 14% в 2003 году до 53% к 2009 году, в то время как доля Японии сократилась с 32% до 10%, а Южной Кореи — с 42% до 32%. Затем наступила Великая рецессия 2008-09 годов, которая привела мировую судоходную отрасль к историческому краху. Большое количество новых китайских верфей усугубило низкую загрузку мощностей и способствовало резкому падению мировых цен на суда. Эффективность промышленной политики Китая была поставлена под сомнение. В ответ на кризис и в попытке содействовать консолидации отрасли правительство представило «План 2009 года по корректировке и оживлению судостроительной промышленности», который привел к немедленному мораторию на вход и впоследствии переключил поддержку только на избранные фирмы из выпущенного «белого списка».

Калоупциди (2018) и Барвик и др. (2024) изучают влияние программы судостроения Китая 21-го века на развитие отрасли и глобальное благосостояние. Насколько нам известно, эта работа является первой попыткой количественной оценки промышленной политики в судостроении в глобальном масштабе и одной из первых работ, использующих методологию структурной промышленной организации для понимания последствий для благосостояния и эффективного проектирования промышленной политики в более общем плане.

Мы строим модель, которая достаточно гибка, чтобы охватить богатые динамические характеристики мирового рынка судов. Что касается спроса, большое количество судовладельцев по всему миру решают, покупать ли новые суда. Их готовность платить за новые суда зависит от текущих и ожидаемых будущих рыночных условий, в частности от мировой торговли и текущего уровня флота.

Что касается предложения, то верфи, расположенные в Китае, Японии и Южной Корее (на долю которых приходится 90% мирового производства), решают, сколько кораблей производить, сравнивая рыночную цену судна и его производственные затраты. Кроме того, верфи решают, стоит ли входить на рынок, сравнивая ожидаемую прибыльность за весь срок службы с издержками входа, которые включают затраты на создание новой фирмы (такие как стоимость приобретения земли, строительства верфи и любых первоначальных капиталовложений) и неявные затраты на получение нормативных разрешений. Они выходят, если ожидаемая прибыльность от пребывания в отрасли падает ниже заданного порогового значения, захватывая «ломовую» стоимость верфи (то есть выручку от ликвидации бизнеса, а также любые опционные стоимости фирмы). Фирмы также инвестируют в расширение будущих производственных мощностей. Для оценки мы используем обширный набор данных, включающий квартальное производство судов на уровне компаний в период с 1998 по 2014 год, инвестиции на уровне компаний, входы и выходы, а также цены на рынке новых судов по типу судов (контейнеровозы, танкеры и балкеры, на которые в совокупности приходится 90% мировых продаж).

Наши оценки показывают, что Китай предоставил 23 млрд долларов США в виде субсидий на производство в период с 2006 по 2013 год. Этот вывод обусловлен функцией затрат, полученной в результате этого анализа, которая показывает значительное падение для китайских производителей, равное примерно 13-20% от стоимости одного судна. Проще говоря, китайские судостроительные компании «перепроизводили» после 2006 года по сравнению с нашим прогнозом выпуска без субсидий. В общей сложности Китай предоставил 91 млрд долларов США в виде субсидий по всем трем направлениям — производство, вход и инвестиции — в период с 2006 по 2013 год. Примечательно, что субсидии на вход составили 69% от общего объема субсидий, в то время как субсидии на производство — 25%, а инвестиционные субсидии составили оставшиеся 6%. Эти оценки отражают тот факт, что судостроительные компании «чрезмерно вошли» на рынок (вспомните поразительные темпы входа в период бума 2006–2008 годов) и «чрезмерно инвестировали» (вспомните поразительный рост инвестиций во время спада), как показано ранее на рисунке 2.

Наша структурная модель предполагает, что промышленная политика Китая в поддержку судостроения увеличила внутренние инвестиции Китая в судостроение на 140% и более чем удвоила уровень входа. Она также подавила выход. В целом, промышленная политика увеличила долю Китая на мировом рынке судостроения более чем на 40%.

С точки зрения разработки политики, контрциклическая политика превзойдет принятую проциклическую политику с большим отрывом: поразительно, что субсидирование фирм в сфере производства и инвестиций во время бума приводит к валовой норме прибыли всего в 38% (чистая прибыль -62%), тогда как субсидирование фирм во время спада приводит к гораздо более высокой валовой норме прибыли в 70% (чистая прибыль -30%). Более того, если будет сформирован «оптимальный белый список» — то есть для субсидирования будут выбраны наиболее производительные фирмы — валовая норма прибыли вырастет до 71%.

Наши результаты показывают, почему промышленная политика сработала лучше для некоторых стран. В странах Восточной Азии, где промышленная политика часто считалась успешной, поддержка политики часто зависела от результатов деятельности компаний. Напротив, в Латинской Америке, где промышленная политика часто была направлена на импортозамещение, не существовало механизмов для отсеивания неэффективных бенефициаров (Rodrik 2009). В современной промышленной политике Китая в судостроительной отрасли отдача от политики была низкой в предыдущие годы, когда расширение производства в основном подпитывалось выходом неэффективных компаний, но со временем увеличивалась, поскольку правительство полагалось на критерии «основанные на результатах» через свой белый список. Такая целевая промышленная политика может быть значительно более успешной, чем открытая политика, которая приносит пользу всем компаниям.

Что касается обоснования — почему Китай субсидировал судостроение — стандартные аргументы в пользу промышленной политики, похоже, не очень хорошо применимы в наших условиях. Судостроительная отрасль раздроблена в глобальном масштабе, рыночная власть ограничена, а наценки невелики. Таким образом, нет «ренты на столе», которая при переходе от иностранных к отечественным фирмам перевешивала бы стоимость субсидий. Мы находим мало свидетельств обучения на практике, возможно, потому, что технология производства для типов судов, которые Китай расширил больше всего, таких как балкеры, уже была зрелой. Перетоки в другие внутренние секторы ограничены; кроме того, более 80% судов, произведенных в Китае, экспортируются, что ограничивает долю выгод от субсидий, которая получается внутри страны. Сценарий, при котором рост китайского производства заставляет конкурентов уходить, также не кажется первоочередным: к 2023 году существенного выхода иностранных компаний не произошло.

Наши анализы указывают на два альтернативных потенциальных обоснования. Поскольку Китай стал крупнейшим в мире экспортером и вторым по величине импортером в течение нашего периода выборки, сокращение транспортных расходов за счет увеличения судостроения и снижения расходов на доставку может привести к существенному увеличению объема его торговли. Наши оценки показывают, что промышленная политика Китая расширила мировой судоходный флот, снизила фрахтовые ставки и увеличила годовой объем торговли Китая на 5% (144 млрд долларов США) в период с 2006 по 2013 год. Этот рост торговли был большим по сравнению с размером субсидий (которые в среднем составляли 11,3 млрд долларов США в год в период с 2006 по 2013 год). Конечно, «больше торговли» не приводит напрямую к экономическому благосостоянию, но относительные величины наводят на размышления.