Kebijakan industri mengacu pada agenda pemerintah untuk membentuk struktur industri dengan mempromosikan industri atau sektor tertentu. Meskipun pengamatan sepintas menunjukkan bahwa kebijakan industri dapat mendorong pertumbuhan sektoral, para peneliti dan pembuat kebijakan belum menguasai cara memprediksi atau mengevaluasi efektivitas berbagai jenis intervensi pemerintah, atau cara mengukur dampak kesejahteraan jangka pendek dan jangka panjang secara keseluruhan (Juhasz et al. 2023, Millot dan Rawdanowicz 2024). Dalam kolom ini, kami berfokus pada satu contoh khusus kebijakan industri: sektor pembuatan kapal.
Sejarah pembuatan kapal sama bergejolaknya dengan lautan itu sendiri. Pembuatan kapal selalu menarik bagi pemerintah, dalam interaksinya yang nyata dan yang dipersepsikan dengan industrialisasi, perdagangan maritim, dan kekuatan militer (Stopford 2009). Gambar 1 menunjukkan suksesi negara-negara sebagai negara pembuat kapal yang dominan di dunia. Inggris memegang bagian terbesar dari industri ini selama sebagian besar abad ke-19 dan ke-20, menangkis persaingan dari ekonomi Eropa Barat lainnya (terutama Jerman dan Skandinavia). Setelah Perang Dunia II, hal itu dengan cepat disusul oleh Jepang, yang menang sebagai pemimpin dunia hingga tahun 1980-an, ketika Korea Selatan mendominasi pasar global.
Pada tahun 2000-an, Tiongkok memasuki dunia pembuatan kapal. Pada tahun 2002, mantan Perdana Menteri Zhu memeriksa China State Shipbuilding Corporation (CSSC), salah satu dari dua konglomerat pembuat kapal terbesar di Tiongkok, dan mengemukakan bahwa "Tiongkok berharap menjadi negara pembuat kapal terbesar di dunia (dalam hal produksi) pada tahun 2015." Dalam beberapa tahun, Tiongkok menyalip Jepang dan Korea Selatan untuk menjadi produsen kapal terkemuka di dunia dalam hal produksi. Gambar 2, PanelA menunjukkan peningkatan pangsa pasar global Tiongkok dalam pembuatan kapal dengan memetakan total produksi pembuatan kapal Tiongkok sebagai bagian dari produksi global. Pemerintah nasional dan lokal Tiongkok memberikan banyak subsidi untuk pembuatan kapal, yang kami klasifikasikan menjadi tiga kelompok. Pertama, harga tanah di bawah harga pasar di sepanjang wilayah pesisir, dikombinasikan dengan prosedur perizinan yang disederhanakan, bertindak sebagai 'subsidi masuk' yang memberi insentif pada pendirian galangan kapal baru. Seperti ditunjukkan pada Panel B Gambar 2, antara tahun 2006 dan 2008, pembangunan tahunan galangan kapal baru di Tiongkok melebihi 30 galangan kapal baru per tahun; sebagai perbandingan, selama periode waktu yang sama, Jepang dan Korea Selatan rata-rata hanya membangun sekitar satu galangan kapal baru per tahun masing-masing.
Kedua, pemerintah daerah mendirikan bank khusus untuk menyediakan galangan kapal dengan 'subsidi investasi' dalam bentuk pembiayaan yang menguntungkan, termasuk pinjaman jangka panjang berbunga rendah (alat kebijakan industri umum, seperti yang juga diilustrasikan oleh program-program di Jepang dan Korea Selatan) dan kebijakan pajak preferensial. Peningkatan total modal yang diinvestasikan di galangan kapal diilustrasikan dalam Panel C Gambar 2. Ketiga, pemerintah Tiongkok juga menggunakan 'subsidi produksi' dalam berbagai bentuk, seperti input material bersubsidi, kredit ekspor, dan pembiayaan pembeli. Industri baja domestik yang didukung pemerintah menyediakan baja murah, yang merupakan input penting untuk pembuatan kapal. Kredit ekspor dan pembiayaan pembeli oleh bank-bank yang diarahkan pemerintah membuat galangan kapal Tiongkok yang baru dan tidak dikenal menjadi lebih menarik bagi pembeli global.
Kombinasi kebijakan ini diikuti oleh perluasan tajam dalam produksi pembuatan kapal, pangsa pasar, dan akumulasi modal Tiongkok. Pangsa pasar Tiongkok tumbuh dari 14% pada tahun 2003 menjadi 53% pada tahun 2009, sementara Jepang menyusut dari 32% menjadi 10% dan Korea Selatan dari 42% menjadi 32%. Kemudian terjadi Resesi Hebat tahun 2008-09, yang mendorong industri pelayaran global ke kemerosotan yang bersejarah. Banyaknya galangan kapal Tiongkok yang baru memperburuk utilisasi kapasitas yang rendah dan berkontribusi pada anjloknya harga kapal global. Efektivitas kebijakan industri Tiongkok dipertanyakan. Sebagai tanggapan terhadap krisis dan dalam upaya untuk mendorong konsolidasi industri, pemerintah meluncurkan "Rencana 2009 tentang Penyesuaian dan Revitalisasi Industri Pembuatan Kapal" yang mengakibatkan moratorium langsung terhadap masuknya perusahaan dan kemudian mengalihkan dukungan hanya kepada perusahaan-perusahaan terpilih dalam 'daftar putih' yang dikeluarkan.
Kalouptsidi (2018) dan Barwick et al. (2024) mempelajari dampak program pembuatan kapal Tiongkok abad ke-21 terhadap evolusi industri dan kesejahteraan global. Sejauh pengetahuan kami, karya ini merupakan upaya pertama dalam mengevaluasi kebijakan industri secara kuantitatif dalam pembuatan kapal secara global dan di antara makalah pertama yang menggunakan metodologi organisasi industri struktural untuk memahami implikasi kesejahteraan dan desain kebijakan industri yang efektif secara lebih umum.
Kami membangun model yang cukup fleksibel untuk menangkap berbagai fitur dinamis dari pasar global untuk kapal. Di sisi permintaan, sejumlah besar pemilik kapal di seluruh dunia memutuskan apakah akan membeli kapal baru. Kemauan mereka untuk membayar kapal baru bergantung pada kondisi pasar saat ini dan yang diharapkan di masa mendatang, terutama pada perdagangan dunia dan tingkat armada saat ini.
Di sisi penawaran, galangan kapal yang berlokasi di Tiongkok, Jepang, dan Korea Selatan (yang mencakup 90% produksi dunia) memutuskan berapa banyak kapal yang akan diproduksi, dengan membandingkan harga pasar kapal dan biaya produksinya. Selain itu, galangan kapal memutuskan apakah akan masuk dengan membandingkan profitabilitas yang diharapkan seumur hidup mereka dengan biaya masuk, yang mencakup biaya untuk mendirikan perusahaan baru (seperti biaya akuisisi lahan, konstruksi galangan kapal, dan investasi modal awal apa pun) dan biaya implisit untuk memperoleh izin regulasi. Mereka keluar jika profitabilitas yang diharapkan dari tetap berada di industri turun di bawah ambang batas tertentu, menangkap nilai 'scrap' galangan kapal (yaitu, hasil dari likuidasi bisnis, serta nilai opsi apa pun dari perusahaan). Perusahaan juga berinvestasi untuk memperluas kapasitas produksi di masa mendatang. Untuk estimasi, kami menggunakan kumpulan data lengkap yang terdiri dari produksi kapal triwulanan tingkat perusahaan antara tahun 1998 dan 2014, investasi tingkat perusahaan, masuk dan keluar, dan harga pasar kapal baru menurut jenis kapal (kapal kontainer, kapal tanker, dan kapal pengangkut curah kering, yang bersama-sama menyumbang 90% dari penjualan global).
Perkiraan kami menunjukkan bahwa Tiongkok memberikan subsidi produksi sebesar $23 miliar antara tahun 2006 dan 2013. Temuan ini didorong oleh fungsi biaya yang diperoleh dari analisis ini, yang menunjukkan penurunan signifikan bagi produsen Tiongkok yang setara dengan sekitar 13-20% dari biaya per kapal. Sederhananya, perusahaan pembuat kapal Tiongkok memproduksi secara berlebihan setelah tahun 2006 dibandingkan dengan prediksi kami tentang output tanpa subsidi. Secara keseluruhan, Tiongkok memberikan subsidi sebesar $91 miliar di ketiga margin – produksi, masuk, dan investasi – antara tahun 2006 dan 2013. Khususnya, subsidi masuk merupakan 69% dari total subsidi, sementara subsidi produksi sebesar 25%, dan subsidi investasi menyumbang 6% sisanya. Perkiraan ini mencerminkan fakta bahwa perusahaan pembuat kapal melakukan tindakan 'masuk berlebihan' (ingat tingkat masuk yang mencengangkan selama tahun-tahun booming tahun 2006-2008) dan 'berinvestasi berlebihan' (ingat peningkatan investasi yang mencolok selama masa krisis), seperti yang ditunjukkan sebelumnya pada Gambar 2.
Model struktural kami menunjukkan bahwa kebijakan industri Tiongkok dalam mendukung pembuatan kapal telah meningkatkan investasi domestik Tiongkok dalam pembuatan kapal hingga 140%, dan lebih dari dua kali lipat tingkat masuknya. Kebijakan ini juga menekan angka keluarnya kapal. Secara keseluruhan, kebijakan industri telah meningkatkan pangsa pasar dunia Tiongkok dalam pembuatan kapal hingga lebih dari 40%.
Dalam hal desain kebijakan, kebijakan kontra-siklus akan mengungguli kebijakan pro-siklus yang diadopsi dengan margin yang besar: yang mengejutkan, mensubsidi perusahaan dalam produksi dan investasi selama masa booming menghasilkan tingkat pengembalian kotor hanya 38% (pengembalian bersih -62%), sedangkan mensubsidi perusahaan selama masa resesi menghasilkan pengembalian kotor yang jauh lebih tinggi yaitu 70% (pengembalian bersih -30%). Selain itu, jika 'daftar putih optimal' dibentuk – yaitu, perusahaan yang paling produktif dipilih untuk subsidi – tingkat pengembalian kotor akan naik menjadi 71%.
Hasil kami menyoroti mengapa kebijakan industri lebih berhasil di beberapa negara. Di negara-negara Asia Timur, tempat kebijakan industri sering dianggap berhasil, dukungan kebijakan sering kali dikondisikan pada kinerja perusahaan. Sebaliknya, di Amerika Latin, tempat kebijakan industri sering kali ditujukan pada substitusi impor, tidak ada mekanisme untuk menyingkirkan penerima manfaat yang tidak berkinerja baik (Rodrik 2009). Dalam kebijakan industri modern Tiongkok di industri pembuatan kapal, pengembalian kebijakan tersebut rendah pada tahun-tahun sebelumnya, ketika ekspansi output terutama didorong oleh masuknya perusahaan yang tidak efisien, tetapi meningkat seiring waktu karena pemerintah mengandalkan kriteria 'berbasis kinerja' melalui daftar putihnya. Desain kebijakan industri yang ditargetkan seperti itu dapat jauh lebih berhasil daripada kebijakan terbuka yang menguntungkan semua perusahaan.
Dalam hal alasan – mengapa Tiongkok mensubsidi pembuatan kapal – argumen standar untuk kebijakan industri tampaknya tidak berlaku dengan baik dalam situasi kita. Industri pembuatan kapal terfragmentasi secara global, kekuatan pasar terbatas, dan markupnya tipis. Dengan demikian, tidak ada 'sewa di atas meja' yang, ketika dialihkan dari perusahaan asing ke perusahaan domestik, lebih besar daripada biaya subsidi. Kami menemukan sedikit bukti pembelajaran sambil melakukan, mungkin karena teknologi produksi untuk jenis kapal yang paling banyak dikembangkan Tiongkok, seperti kapal curah, sudah matang. Limpasan ke sektor domestik lainnya terbatas; selain itu, lebih dari 80% kapal yang diproduksi di Tiongkok diekspor, yang membatasi sebagian manfaat subsidi yang diperoleh di dalam negeri. Skenario di mana pertumbuhan output Tiongkok memaksa pesaing untuk keluar juga tampaknya bukan urutan pertama: pada tahun 2023, tidak ada keluar asing yang substansial terjadi.
Analisis kami menunjukkan dua kemungkinan alasan alternatif. Karena Tiongkok menjadi eksportir terbesar di dunia dan importir terbesar kedua selama periode sampel kami, pengurangan biaya transportasi dari peningkatan pembuatan kapal dan pengurangan biaya pengiriman dapat menyebabkan peningkatan substansial dalam volume perdagangannya. Perkiraan kami menunjukkan bahwa kebijakan industri Tiongkok memperluas armada pengiriman global, mengurangi tarif angkutan, dan menaikkan volume perdagangan tahunan Tiongkok sebesar 5% ($144 miliar) antara tahun 2006 dan 2013. Peningkatan perdagangan ini cukup besar dibandingkan dengan ukuran subsidi (yang rata-rata $11,3 miliar per tahun antara tahun 2006 dan 2013). Tentu saja, 'lebih banyak perdagangan' tidak secara langsung berarti kesejahteraan ekonomi, tetapi besaran relatifnya cukup mengesankan.