Pemerintah telah menerbitkan Penyelesaian Keuangan Pemerintah Daerah sementara untuk tahun 2025–26 , yang menetapkan alokasi dana untuk dewan-dewan Inggris tahun depan. Hal ini menegaskan adanya pergeseran penting dalam pendanaan hibah kepada dewan-dewan yang melayani daerah-daerah yang lebih miskin yang pertama kali disorot dalam sebuah pernyataan kebijakan pada akhir November, tetapi sekarang kita dapat memahami implikasinya bagi dewan-dewan tertentu.
Tingkat pendanaan secara keseluruhan
Penyelesaian ini mengonfirmasi peningkatan substansial dalam bentuk uang tunai dalam pendanaan inti dewan (atau 'daya beli inti') tahun depan: sebesar £3,8 miliar, atau 6,3%, jika semua dewan memanfaatkan sepenuhnya kenaikan pajak dewan. Ini setara dengan 3,8% dalam bentuk riil, setelah prakiraan inflasi ekonomi secara keseluruhan. Perubahan paling signifikan dari tahun ke tahun dalam pendanaan adalah:
Peningkatan pendapatan dari pajak daerah , dengan semua dewan kembali diizinkan untuk menaikkan tagihan sebesar 3%, dan dewan yang memiliki tanggung jawab perawatan sosial sebesar 2% lagi, tanpa referendum lokal. Jika semua dewan menaikkan tagihan sebesar maksimum yang diizinkan, pendapatan diharapkan meningkat sekitar £2,0 miliar tahun depan.
Meningkatnya pendapatan pajak usaha , sebagai akibat inflasi. Pemerintah telah mengonfirmasi bahwa pendapatan pajak yang ditahan dan Dana Bantuan Pendapatan akan meningkat sejalan dengan CPI, yang akan menambah pendapatan sebesar £0,4 miliar tahun depan.
Peningkatan dalam Dana Perawatan Sosial senilai £0,9 miliar. Porsi dana ini dialokasikan untuk mengimbangi perbedaan jumlah yang dapat dikumpulkan dewan melalui 'pajak perawatan sosial orang dewasa' telah ditingkatkan dari tahun-tahun sebelumnya, yang berarti dana ini lebih ditujukan kepada dewan dengan basis pajak dewan yang rendah.
Hibah Pencegahan Perawatan Sosial Anak baru senilai £0,25 miliar. Dana ini dialokasikan melalui formula baru untuk menilai kebutuhan pengeluaran untuk layanan perawatan sosial anak yang awalnya diprakarsai oleh pemerintahan May tetapi tidak digunakan hingga sekarang. Daerah dengan lebih banyak anak, tingkat kekurangan yang lebih tinggi, kesehatan yang buruk dan kepadatan penduduk, biaya tenaga kerja dan properti yang tinggi, dan basis pajak dewan yang rendah akan menerima jumlah hibah baru ini yang relatif lebih tinggi.
Dana baru yang disebut 'Hibah Pemulihan' yang dapat dipilih oleh dewan untuk dibelanjakan senilai £0,6 miliar. Dana ini akan dialokasikan berdasarkan tingkat kemiskinan (diukur dengan skor Indeks Deprivasi Berganda rata-rata dari lingkungan kecil di setiap wilayah dewan), dan basis pajak dewan. Hanya sekitar setengah dari dewan yang akan menerimanya, yang mencakup hampir semua distrik metropolitan (33 dari 36), sekitar setengah dari wilayah kota London, otoritas kesatuan, dan distrik shire, tetapi hanya 1 dari 21 daerah shire. Di antara mereka yang menerimanya, jumlah yang akan diterima bervariasi dari kurang dari 40 pence per penduduk di North-West Leicestershire, Sevenoaks, dan High Peak, hingga lebih dari £40 per penduduk di Blackpool dan Knowsley.
Untuk membantu mendanai hibah yang bertambah dan baru ini, Hibah Layanan dan Hibah Penyediaan Layanan Pedesaan akan dihapuskan. Secara keseluruhan, hibah ini relatif kecil (totalnya £0,2 miliar tahun ini), tetapi hibah terakhir sangat ditujukan kepada dewan di daerah pedesaan, yang berarti beberapa dewan akan kehilangan sejumlah besar dana. Misalnya, £600.000 yang diterima oleh Torridge dan West Devon (kedua distrik shire) berjumlah 7% dari daya beli inti mereka tahun ini, sementara £7 juta yang diterima oleh Herefordshire (otoritas kesatuan) berjumlah 3,2% dari daya beli inti mereka.
Terakhir, jaminan pendanaan memastikan bahwa semua dewan setidaknya akan melihat daya beli inti mereka tetap terjaga dalam bentuk uang tunai, jika mereka menaikkan pajak dewan secara maksimal. Ini jauh lebih kecil dibandingkan jaminan yang ditawarkan pada tahun 2024–25 (kenaikan 4% sebelum kenaikan tagihan pajak dewan) dan merupakan pengurangan daya beli inti secara riil sebesar 2,4% bagi dewan yang menerima jaminan.
Selain itu, pemerintah telah mengonfirmasi pendanaan tambahan sebesar £1,1 miliar di Inggris dari 'tanggung jawab produsen yang diperluas' untuk pengemasan: skema pungutan untuk penggunaan kemasan oleh produsen untuk barang yang digunakan oleh rumah tangga. Pendapatan ini dijamin untuk tahun 2025–26 tetapi jumlah yang akan diterima dewan pada tahun-tahun berikutnya akan turun jika pungutan tersebut menyebabkan pengurangan jumlah kemasan yang digunakan. Karena alasan ini, pemerintah belum memasukkan pendapatan ini dalam daya beli inti, tetapi bisa dibilang seharusnya: ini merupakan peningkatan pendanaan dewan tahun ini, yang dapat mereka gunakan untuk mendukung penyediaan layanan; dan jika turun kembali di tahun-tahun mendatang, itu dapat memerlukan pemotongan pengeluaran dan penyediaan layanan. Termasuk itu akan membuat peningkatan pendanaan tahun depan menjadi 8,0% dalam bentuk tunai, rata-rata, atau 5,5% dalam bentuk riil.
Alokasi dana untuk dewan tertentu bertujuan untuk mencerminkan biaya pengumpulan dan pembuangan limbah, dengan volume limbah yang lebih tinggi, kemiskinan, dan pedesaan yang menyebabkan pembayaran yang lebih tinggi. Di daerah dengan pemerintahan daerah dua tingkat, alokasi sementara menunjukkan 53%, rata-rata, dialokasikan ke distrik shire tingkat bawah (yang mengumpulkan limbah), dengan sisanya dialokasikan ke daerah shire tingkat atas (yang membuang limbah). Alokasi akhir akan dikonfirmasi setelah konsultasi dengan dewan.
Dewan juga akan menerima pendanaan lain di luar penyelesaian keuangan pemerintah daerah, termasuk berbagai hibah khusus untuk layanan tertentu. Mereka juga akan menerima dana hibah tambahan untuk menutupi biaya tagihan Asuransi Nasional pemberi kerja yang lebih tinggi untuk staf yang dipekerjakan secara langsung – tetapi tidak untuk layanan yang dialihdayakan, seperti yang dibahas lebih lanjut di bawah ini.
Peningkatan pendanaan sangat ditujukan pada daerah-daerah yang lebih miskin
Desain hibah perawatan sosial untuk orang dewasa dan anak-anak serta 'Hibah Pemulihan' yang baru, bersama dengan penghapusan Hibah Penyediaan Layanan Pedesaan, berarti peningkatan dana hibah sangat ditujukan pada dewan yang melayani daerah miskin. Misalnya, peningkatan dana hibah berjumlah rata-rata 5,8% dari daya beli inti di sepersepuluh daerah dewan yang paling miskin, tetapi hanya 0,3% di daerah yang paling tidak miskin, seperti yang ditunjukkan oleh batang abu-abu, merah, dan kuning pada Gambar 1.
Peningkatan pendapatan pajak usaha juga relatif lebih besar untuk daerah yang lebih miskin (dan lebih perkotaan), yang mencerminkan tarif redistributif dan top-up yang beroperasi sebagai bagian dari skema retensi pajak usaha (BRRS). Namun, yang sebagian mengimbangi pola ini adalah kenyataan bahwa dewan di daerah yang kurang miskin (dan lebih pedesaan) dapat memperoleh lebih banyak dari pajak dewan, yang mencerminkan rumah mereka yang lebih besar dan lebih berharga, dan oleh karena itu basis pajak dewan mereka lebih tinggi. Misalnya, peningkatan pajak dewan diproyeksikan akan meningkatkan setara dengan 2,4% dari daya beli inti untuk sepersepuluh dewan yang paling miskin, tetapi 4,4% (hampir dua kali lipat, secara relatif), untuk yang paling tidak miskin, jika dewan memanfaatkan sepenuhnya peningkatan tagihan pajak dewan hingga batas referendum.
Secara keseluruhan, berbagai komponen ini berarti bahwa daya beli inti diproyeksikan meningkat rata-rata 9,0% dalam bentuk tunai dan 6,4% dalam bentuk riil untuk sepersepuluh dewan yang paling miskin, dibandingkan dengan 5,1% dan 2,6%, masing-masing, untuk yang paling tidak miskin, jika semua dewan memanfaatkan sepenuhnya kenaikan tagihan pajak dewan. Untuk sepersepuluh wilayah dewan yang paling pedesaan, berdasarkan kepadatan penduduk, kenaikan tunai dan riil masing-masing akan mencapai rata-rata 4,4% dan 2,0%, sedangkan untuk wilayah dewan yang paling perkotaan angka yang setara adalah 6,1% dan 3,6%.
Oleh karena itu, peningkatan dana dewan akan sangat ditargetkan pada wilayah Inggris yang lebih miskin dan lebih perkotaan. Daya beli inti ditetapkan meningkat 2,4 kali lipat secara riil untuk wilayah yang paling miskin dibandingkan dengan wilayah yang paling tidak miskin, dan 1,8 kali lipat untuk wilayah yang paling perkotaan dibandingkan dengan wilayah yang paling pedesaan.
Beberapa dewan diproyeksikan akan melihat peningkatan yang sangat besar dalam pendanaan. Misalnya, Manchester dan Liverpool akan melihat peningkatan daya beli inti sebesar 9,5% dalam bentuk tunai, atau 7% dalam bentuk riil setelah memperhitungkan inflasi ekonomi secara keseluruhan. Di sisi lain, 132 dewan diproyeksikan akan melihat daya beli inti mereka tetap dalam bentuk tunai dan karenanya turun 2,4% dalam bentuk riil setelah prakiraan inflasi ekonomi secara keseluruhan. Ini semua adalah dewan distrik daerah, yang melihat beberapa kombinasi penurunan Bonus Rumah Baru dan Hibah Pengiriman Layanan Pedesaan yang mengimbangi peningkatan pendapatan pajak dewan.
Accounting for revenue from ‘extended producer responsibilities’ changes the picture in some important ways. It is still the case that more deprived areas see bigger increases in funding than less deprived areas, but the gap is notably smaller. For example, the most deprived tenth are set to see an increase in funding including revenue from ‘extended producer responsibilities’ of 7.9% in real-terms, roughly 1.8 times the increase of 4.4% among the least deprived. Per-person income from this new source of revenue will be roughly the same in more and less-deprived areas, and so amounts to a higher share of existing funding in the latter.
The targeting of income from ‘extended producer responsibilities’ on the basis of rurality and at authorities with waste collection responsibilities means shire districts, and particularly those losing most from the abolition of the Rural Services Delivery Grant, will gain a particularly important new source of revenue. This new income stream will amount to the equivalent of 7.8% of core spending power across all shire districts, and even more for the shire districts serving the most rural areas. This is a large and important funding boost, meaning many districts will actually see a bigger overall increase in funding than the counties they are part of. But it would not be sustained if use of packaging reduces in future years.
Councils’ cost pressures are likely to outpace economy-wide inflation
Even before accounting for this income from ‘extended producer responsibilities’, most councils and virtually all upper- and single-tier councils providing social care services, core spending is set to outpace forecast economy-wide inflation by a fair clip. 91% of upper- and single-tier areas will see an increase in their core spending power of at least 4.5% in cash-terms, or 2% in real-terms after forecast economy-wide inflation.
However, several costs facing councils are likely to increase by substantially more than forecast economy-wide inflation. For example:
The National Living Wage is set to increase by a further 6.7% in April 2025, with the minimum wage rates for younger employees and apprentices set to increase by between 16 – 18%. This is likely to have cost implications for adult social care services, in particular, where many employees of private or third sector care providers are paid at or close to the existing National Living Wage rate. The current lowest pay point for staff directly employed by councils (£12.26 an hour) already slightly exceeds the new National Living Wage rate planned for April next year (£12.21 an hour). However, councils are likely to want to retain some margin above this, meaning further upwards pressure at the bottom end of the local government pay scale too.
Employers’ National Insurance is also set to increase from April 2025, with the design of the increase meaning bigger proportionate increases for low earners. The government has said it will compensate public sector employers, including councils, for the additional costs for their direct employees. However, they will not receive compensation for any costs passed on from the providers of outsourced services. Again, the largest of these is adult social care services, where the Nuffield Trust has estimated employer NICs increases could amount to £0.9 billion a year, of which approximately 70% may relate to council-funded services.
More generally, the Local Government Association has estimated that a combination of increases in demand and above-inflation in costs for key services (including children’s social care, temporary accommodation for the homeless, and home-to-school transport for children with special educational needs) have resulted in spending pressures averaging around 4.5% in real-terms in recent years. At some stage, we would expect these pressures to abate, but when and by how much is unclear – and the aforementioned factors pushing up labour costs suggests the coming year may not be the time.
This suggests that the additional revenue from extended producer responsibilities, which as discussed above, would take the average increase in funding next year to 5.5% in real-terms, may be vital to address spending pressures in many parts of England. This will limit the extent to which it can fund improvements in refuse, environmental or other services.
How has funding changed over time?
The projected 3.8% average real-terms increase in core spending power in 2025–26 follows five years (between 2019–20 and 2024–25) during which funding for councils has increased by an average of 2.5% a year in real-terms. However, as shown in Figure 2, much larger cuts in funding during the 2010s mean that total funding in the current year is still 10% lower, in real-terms than in 2010–11, with funding per resident 19% lower in real-terms. Plans for next year would still leave funding per resident approximately 17% lower in real-terms than in 2010–11, and 15% lower even accounting for income from ‘extended producer responsibilities’ levies.
Cuts in the 2010s were much larger for councils serving more deprived areas: an average of £587 (35%) per resident in real-terms for the most deprived tenth, compared to £174 (15%) for the least deprived tenth, as shown in Figure 3. The period between 2019–20 and the current financial year, 2024–25, started to see this process reversed, with bigger funding increases in the most deprived tenth of areas (£135 or 12% per resident) than in the least deprived tenth of areas (£37 or 4% per resident). However, falls in funding since 2010–11 remain much larger in the most deprived than least deprived areas. That will remain the case next year, even as funding is set to increase more quickly in more deprived areas. Funding per resident will remain 23% lower in real-terms in the most deprived areas next year than in 2010–11, compared to 11% lower in the least deprived areas.
Thus, the changes made in the coming year (and over the last 5 years) have only partially undone the previous pattern of cuts in the 2010s, which were substantially larger for councils in more deprived (and urban) areas than those in less deprived (and rural) areas.
Turning to the future, the government has been clear that it sees the changes made to how grant funding is allocated in 2025–26 as a first step towards more fundamental reform of the local government finance system in 2026–27. Alongside the provisional financial settlement for 2025–26, it has also published a consultation on the principles for those reforms, seeking views from councils and other stakeholders on a number of key questions.
That reform is needed should not be doubted. As highlighted in multiple reports published by the IFS (such as here and here) , the current system is no longer fit for purpose. Differences in assessments of how much different councils need to spend and how much they can raise themselves via council tax were last systematically accounted for in 2013–14, since when councils have seen a series of ad-hoc changes in their funding. Moreover, the data used in those historic assessments often came from the 2001 census or even earlier. Funding allocations are therefore out of date and essentially arbitrary with respect to current local circumstances.
But as highlighted in a recent IFS report, there is no single right way forward with reform. Updated assessments of spending needs and revenue-raising capacity are vital, but depending on how one trades off different objectives (such as redistribution according to need, or incentives to tackle needs and boost revenue), one may wish to account for them to a greater or lesser extent when allocating funding. In setting out its proposals for a new system, we therefore concluded that the government should be clear about the objectives it is pursuing and align reforms with these – or spell out how different options would be consistent with different objectives if it is inviting views from stakeholders on what direction to take with its reforms. We also highlighted how seemingly ‘techy’ considerations could have a major bearing on bearing on whether a reformed system will deliver what is expected of it. How do the proposals and questions set out in the consultation stack up in this regard?
Broadly speaking, they are sensible. There will be updated assessments of spending needs and revenue-raising capacity of councils and new funding allocations that reflect these, which will be phased in over a number of years. In this, the government proposes to build on work undertaken but not implemented by the previous government, which should help speed up the design and implementation of reforms. However, there are lessons to be learned and pitfalls to be avoided – as discussed in responses from IFS researchers to consultations from the previous government (see here and here).
Proposals to simplify funding streams and reporting requirements and move to a smaller number of clearer priorities and expectations for service delivery are also welcome. Indeed, without clear expectations for service provision, it is not truly possible to assess the relative spending needs of different councils: needs will be distributed differently depending on the nature and coverage of services expected. It is important the government follows through on this, and aligns not only the funding system but funding levels with its stated expectations of councils.
This consultation has little in the way of technical detail of the various elements of a new funding system – that will come in future consultations. Where some detail is provided (for example, on assessing children’s social care needs, accounting for variation in the cost of delivering services, and assessing revenue-raising capacity), it usually appears well-considered. Not always though: proposals for ‘periodic resets’ of the business rates retention scheme after an initial full reset should be replaced with so-called ‘rolling resets’ as discussed in previous IFS analysis.
Pada tingkat yang lebih tinggi, konsultasi tersebut mengakui adanya ketegangan antara responsivitas sistem terhadap perubahan keadaan daerah setempat (misalnya, meningkatkan atau mengurangi kebutuhan yang dinilai), dan pentingnya stabilitas dan prediktabilitas bagi dewan. Tidak begitu jelas mengenai ketegangan terkait antara mendistribusikan kembali dana sesuai kebutuhan dan kapasitas peningkatan pendapatan, dan penyediaan insentif keuangan bagi dewan untuk mengatasi kebutuhan dan meningkatkan pendapatan. Kelanjutan skema retensi tarif bisnis setelah pengaturan ulang awal menyiratkan insentif akan tetap menjadi bagian dari sistem, dan dalam konsultasi mendatang pemerintah harus lebih jelas mengenai bagaimana rencananya untuk menyeimbangkan 'redistribusi' dan 'insentif' ke depannya. Konsultasi ini merupakan kesempatan bagi dewan dan pemangku kepentingan lainnya untuk menyampaikan pandangan mereka mengenai trade-off penting ini dan fitur desain utama lainnya. Peneliti IFS akan menyampaikan pandangan mereka mengenai pertanyaan konsultasi pada waktunya.
Seperti halnya penyelesaian 2025–26, kemungkinan akan ada beberapa pihak yang dirugikan dan juga yang diuntungkan dari reformasi apa pun yang dilaksanakan. Dengan rencana tahun mendatang yang digambarkan sebagai langkah menuju rencana jangka panjang ini, kita mungkin berharap banyak (meskipun tidak semua) pihak yang diuntungkan dan yang dirugikan akan serupa dengan tahun ini. Namun, status quo bukannya tanpa pihak yang dirugikan, dan semakin tidak masuk akal untuk mendasarkan alokasi dana pada data dari seperempat abad yang lalu atau lebih.
Namun, perubahan akan memerlukan implementasi yang cermat, termasuk melalui perlindungan transisi bagi mereka yang kehilangan dana. Seberapa besar hal ini dapat dilakukan – misalnya, apakah dapat didanai oleh pemerintah pusat, atau sebagai gantinya dengan memberikan keuntungan bertahap bagi 'pemenang' dari reformasi – akan bergantung pada dana yang tersedia dari tahun 2026–2027, yang tidak akan diketahui hingga setelah Tinjauan Pengeluaran multi-tahun yang diharapkan pada bulan Juni tahun depan.
Anggaran belanja indikatif saat ini menunjukkan pendanaan akan terbatas , dan Menteri Keuangan mengatakan bahwa ia tidak berencana untuk menaikkan pajak lebih lanjut setelah kenaikan yang diumumkan dalam Anggaran Oktober. Dewan kemungkinan harus bergantung pada pajak dewan untuk peningkatan pendanaan mereka ke depannya, dan alokasi pendanaan yang diperbarui dapat mengakibatkan pemotongan dana hibah dewan yang signifikan secara riil, bahkan setelah perlindungan transisi. Di dunia dengan pendanaan terbatas, memastikan pendanaan dialokasikan secara adil dan efisien menjadi lebih penting. Namun, hal itu juga lebih sulit dan kontroversial secara politik.