Dasar perindustrian merujuk kepada agenda kerajaan untuk membentuk struktur industri dengan mempromosikan industri atau sektor tertentu. Walaupun pemerhatian biasa menunjukkan bahawa dasar perindustrian boleh meningkatkan pertumbuhan sektor, penyelidik dan pembuat dasar masih belum menguasai meramal atau menilai keberkesanan pelbagai jenis campur tangan kerajaan, mahupun cara mengukur keseluruhan kesan kebajikan jangka pendek dan jangka panjang (Juhasz et al . 2023, Milot dan Rawdanowicz 2024). Dalam lajur ini, kami memberi tumpuan kepada satu contoh khusus dasar perindustrian: sektor pembinaan kapal.
Sejarah pembinaan kapal adalah seperti huru-hara seperti lautan sendiri. Pembinaan kapal sentiasa menarik perhatian kerajaan, dalam interaksi nyata dan dirasakan dengan perindustrian, perdagangan maritim dan kekuatan ketenteraan (Stopford 2009). Rajah 1 menunjukkan penggantian negara sebagai negara pembinaan kapal yang dominan di dunia. UK memegang bahagian terbesar dalam industri untuk bahagian yang lebih baik pada abad ke-19 dan ke-20, menangkis persaingan daripada ekonomi Eropah Barat yang lain (terutamanya Jerman dan Scandinavia) pada masa-masa tertentu. Selepas Perang Dunia II, ia dengan pantas diambil alih oleh Jepun, yang menjadi peneraju dunia sehingga 1980-an, apabila Korea Selatan menguasai pasaran global.
Pada tahun 2000-an, China memasuki kancah pembinaan kapal. Pada tahun 2002, bekas Perdana Menteri Zhu memeriksa Perbadanan Pembinaan Kapal Negara China (CSSC), salah satu daripada dua konglomerat pembinaan kapal terbesar di China, dan menegaskan bahawa "China berharap untuk menjadi negara pembinaan kapal terbesar di dunia (dari segi pengeluaran) menjelang 2015." Dalam masa beberapa tahun, China mengatasi Jepun dan Korea Selatan untuk menjadi pengeluar kapal terkemuka dunia dari segi pengeluaran. Rajah 2, PanelA menunjukkan peningkatan bahagian pasaran global China bagi pembinaan kapal dengan merancang jumlah keluaran pembinaan kapal China sebagai bahagian keluaran global. Kerajaan negara dan tempatan China memberikan banyak subsidi untuk pembinaan kapal, yang kami klasifikasikan kepada tiga kumpulan. Pertama, harga tanah di bawah kadar pasaran di sepanjang kawasan pesisir pantai, dalam kombinasi dengan prosedur pelesenan yang dipermudahkan, bertindak sebagai 'subsidi kemasukan' yang memberi insentif kepada penciptaan limbungan kapal baharu. Seperti yang ditunjukkan dalam Panel B Rajah 2, antara 2006 dan 2008, pembinaan tahunan limbungan baru di China melebihi 30 limbungan baru setahun; sebagai perbandingan, dalam tempoh masa yang sama, Jepun dan Korea Selatan purata hanya kira-kira satu limbungan baru setiap tahun setiap satu.
Kedua, kerajaan serantau menubuhkan bank khusus untuk menyediakan limbungan kapal dengan 'subsidi pelaburan' dalam bentuk pembiayaan yang menguntungkan, termasuk pinjaman jangka panjang dengan faedah rendah (alat dasar perindustrian biasa, seperti yang digambarkan juga oleh program di Jepun dan Korea Selatan) dan keutamaan. dasar cukai. Peningkatan jumlah modal China yang dilaburkan dalam limbungan kapal digambarkan dalam Panel C Rajah 2. Ketiga, kerajaan China juga menggunakan 'subsidi pengeluaran' dalam pelbagai bentuk, seperti input bahan bersubsidi, kredit eksport dan pembiayaan pembeli. Industri keluli domestik yang disokong kerajaan menyediakan keluli murah, yang merupakan input penting untuk pembinaan kapal. Kredit eksport dan pembiayaan pembeli oleh bank diarahkan kerajaan menjadikan limbungan kapal China yang baharu dan tidak dikenali lebih menarik kepada pembeli global.
Gabungan dasar ini diikuti oleh pengembangan mendadak dalam pengeluaran pembinaan kapal China, bahagian pasaran dan pengumpulan modal. Bahagian pasaran China meningkat daripada 14% pada 2003 kepada 53% menjelang 2009, manakala Jepun menyusut daripada 32% kepada 10% dan Korea Selatan daripada 42% kepada 32%. Kemudian berlaku Kemelesetan Besar 2008-09, yang mendorong industri perkapalan global ke kancah bersejarah. Sebilangan besar limbungan kapal baharu China memburukkan lagi penggunaan kapasiti yang rendah dan menyumbang kepada kejatuhan harga kapal global. Keberkesanan dasar perindustrian China dipersoalkan. Sebagai tindak balas kepada krisis dan dalam usaha untuk menggalakkan penyatuan industri, kerajaan melancarkan "Pelan 2009 untuk Melaraskan dan Menghidupkan Semula Industri Pembinaan Kapal" yang mengakibatkan moratorium kemasukan serta-merta dan seterusnya mengalihkan sokongan kepada hanya firma terpilih dalam 'senarai putih yang dikeluarkan. '.
Kalouptsidi (2018) dan Barwick et al. (2024) mengkaji kesan program pembinaan kapal abad ke-21 China terhadap evolusi industri dan kebajikan global. Untuk pengetahuan kami, kerja ini adalah percubaan pertama untuk menilai dasar perindustrian secara kuantitatif dalam pembinaan kapal secara global dan antara kertas pertama yang menggunakan metodologi organisasi perindustrian struktur untuk memahami implikasi kebajikan dan reka bentuk dasar perindustrian yang berkesan secara lebih umum.
Kami membina model yang cukup fleksibel untuk menangkap ciri dinamik yang kaya bagi pasaran global untuk kapal. Dari segi permintaan, sebilangan besar pemilik kapal di seluruh dunia memutuskan sama ada untuk membeli kapal baharu. Kesediaan mereka untuk membayar untuk kapal baharu bergantung pada keadaan pasaran masa kini dan jangkaan masa hadapan, terutamanya pada perdagangan dunia dan tahap armada semasa.
Dari segi penawaran, limbungan kapal yang terletak di China, Jepun dan Korea Selatan (yang menyumbang 90% daripada pengeluaran dunia) menentukan bilangan kapal yang perlu dikeluarkan, dengan membandingkan harga pasaran kapal dan kos pengeluarannya. Di samping itu, limbungan kapal memutuskan sama ada untuk masuk dengan membandingkan jangkaan keuntungan seumur hidup mereka dengan kos kemasukan, yang termasuk kos untuk menubuhkan firma baharu (seperti kos perolehan tanah, pembinaan limbungan dan sebarang pelaburan modal awal) dan kos tersirat mendapatkan permit kawal selia. Mereka keluar jika jangkaan keuntungan daripada kekal dalam industri jatuh di bawah ambang tertentu, menangkap nilai 'sisa' limbungan (iaitu, hasil daripada pembubaran perniagaan, serta sebarang nilai opsyen firma). Firma juga melabur untuk mengembangkan kapasiti pengeluaran masa hadapan. Untuk anggaran, kami menggunakan set data kaya yang terdiri daripada pengeluaran kapal suku tahunan peringkat firma antara 1998 dan 2014, pelaburan peringkat firma, kemasukan dan keluar serta harga pasaran kapal baharu mengikut jenis kapal (kapal kontena, kapal tangki dan pembawa pukal kering, yang bersama-sama menyumbang untuk 90% daripada jualan global).
Anggaran kami mencadangkan bahawa China menyediakan $23 bilion dalam subsidi pengeluaran antara 2006 dan 2013. Penemuan ini didorong oleh fungsi kos yang diperoleh daripada analisis ini, yang menunjukkan penurunan ketara bagi pengeluar China bersamaan dengan kira-kira 13-20% daripada kos setiap kapal. Ringkasnya, firma pembinaan kapal China 'lebih'-mengeluarkan selepas 2006 berbanding ramalan kami mengenai pengeluaran tanpa subsidi. Secara keseluruhannya, China memberikan subsidi sebanyak $91 bilion di sepanjang ketiga-tiga margin - pengeluaran, kemasukan dan pelaburan - antara 2006 dan 2013. Terutamanya, subsidi kemasukan adalah 69% daripada jumlah subsidi, manakala subsidi pengeluaran adalah 25%, dan subsidi pelaburan menyumbang untuk bakinya. 6%. Anggaran ini mencerminkan fakta bahawa firma pembinaan kapal 'terlalu masuk' (ingat kadar kemasukan yang menakjubkan semasa tahun-tahun ledakan 2006-2008) dan 'terlalu melabur' (imbas kembali peningkatan ketara dalam pelaburan semasa kejayaan), seperti yang ditunjukkan sebelum ini dalam Rajah 2.
Model struktur kami mencadangkan bahawa dasar perindustrian China yang menyokong pembinaan kapal telah meningkatkan pelaburan domestik China dalam pembinaan kapal sebanyak 140%, dan lebih daripada dua kali ganda kadar kemasukan. Ia juga tertekan keluar. Secara keseluruhan, dasar perindustrian meningkatkan bahagian pasaran dunia China dalam pembinaan kapal sebanyak lebih daripada 40%.
Dari segi reka bentuk dasar, dasar kitaran balas akan mengatasi dasar pro-kitaran yang diterima pakai dengan margin yang besar: secara ketara, pemberian subsidi kepada firma dalam pengeluaran dan pelaburan semasa ledakan membawa kepada kadar pulangan kasar hanya 38% (a pulangan bersih sebanyak -62%), manakala firma yang memberi subsidi semasa kemelesetan membawa kepada pulangan kasar yang lebih tinggi sebanyak 70% (pulangan bersih sebanyak -30%). Selain itu, jika 'senarai putih optimum' dibentuk - iaitu firma yang paling produktif dipilih untuk subsidi - kadar pulangan kasar akan meningkat kepada 71%.
Keputusan kami menyerlahkan sebab dasar perindustrian telah berfungsi dengan lebih baik untuk sesetengah negara. Di negara-negara Asia Timur di mana dasar perindustrian sering dianggap berjaya, sokongan dasar sering ditentukan oleh prestasi firma. Sebaliknya, di Amerika Latin di mana dasar perindustrian sering bertujuan untuk penggantian import, tiada mekanisme wujud untuk menyingkirkan benefisiari yang tidak berprestasi (Rodrik 2009). Dalam dasar perindustrian moden China dalam industri pembinaan kapal, pulangan dasar adalah rendah pada tahun-tahun sebelumnya apabila pengembangan output didorong terutamanya oleh kemasukan firma yang tidak cekap tetapi meningkat dari semasa ke semasa kerana kerajaan bergantung pada kriteria 'berasaskan prestasi' melalui senarai putihnya. . Reka bentuk dasar perindustrian yang disasarkan sedemikian boleh menjadi jauh lebih berjaya daripada dasar terbuka yang memberi manfaat kepada semua firma.
Dari segi rasional - mengapa China memberi subsidi kepada pembinaan kapal - hujah standard untuk dasar perindustrian nampaknya tidak digunakan dengan baik dalam persekitaran kita. Industri pembinaan kapal berpecah-belah di seluruh dunia, kuasa pasaran terhad, dan penanda adalah tipis. Oleh itu, tidak ada 'sewa di atas meja' yang, apabila beralih daripada firma asing kepada domestik, melebihi kos subsidi. Kami mendapati sedikit bukti pembelajaran melalui kerja, mungkin kerana teknologi pengeluaran untuk jenis kapal yang paling banyak dikembangkan oleh China, seperti kapal pukal, sudah matang. Tumpahan kepada sektor domestik lain adalah terhad; di samping itu, lebih daripada 80% kapal yang dikeluarkan di China dieksport, yang mengehadkan sebahagian kecil daripada faedah subsidi yang ditangkap di dalam negara. Senario di mana pertumbuhan keluaran China memaksa pesaing untuk keluar juga tidak kelihatan seperti urutan pertama: menjelang 2023, tiada pengeluaran asing yang ketara berlaku.
Analisis kami menunjukkan dua rasional potensi alternatif. Memandangkan China menjadi pengeksport terbesar dunia dan pengimport kedua terbesar dalam tempoh sampel kami, pengurangan kos pengangkutan daripada peningkatan pembinaan kapal dan pengurangan kos penghantaran boleh membawa kepada peningkatan yang ketara dalam volum dagangannya. Anggaran kami mencadangkan bahawa dasar perindustrian China mengembangkan armada perkapalan global, mengurangkan kadar pengangkutan dan meningkatkan jumlah perdagangan tahunan China sebanyak 5% ($144 bilion) antara 2006 dan 2013. Peningkatan dalam perdagangan ini adalah besar berbanding dengan saiz subsidi (yang purata $11.3 bilion setiap tahun antara 2006 dan 2013). Sudah tentu, 'lebih banyak perdagangan' tidak diterjemahkan secara langsung kepada kesejahteraan ekonomi, tetapi magnitud relatifnya adalah tidak jelas.