การแนะนำ
ยูเครนไม่ใช่พื้นที่เดียวในยุโรปที่เสี่ยงต่อการโจมตีด้วยขีปนาวุธและทางอากาศ อย่างไรก็ตาม ศักยภาพในการป้องกันของยุโรปในปัจจุบัน โดยเฉพาะระบบป้องกันทางอากาศและขีปนาวุธแบบบูรณาการของนาโต้ ไม่ได้ครอบคลุมโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของยุโรปทั้งหมด ไม่ต้องพูดถึงพื้นที่ทั้งหมดด้วยซ้ำ
ประสบการณ์ในยูเครนและอิสราเอลแสดงให้เห็นว่าระบบป้องกันขีปนาวุธที่มีประสิทธิภาพนั้นสามารถทำได้จริง แต่ก็มีราคาแพงด้วย ต้นทุนที่สูงของระบบป้องกันทางอากาศ เช่น Patriot ที่ผลิตในสหรัฐอเมริกาหรือ IRIS-T ของเยอรมนี เป็นสาเหตุหนึ่งที่รัฐบาลในยุโรปลงทุนไม่เพียงพอ ระบบป้องกันขีปนาวุธ Patriot หนึ่งชุดมีราคาประมาณ 1 พันล้านดอลลาร์ และการสร้างเกราะป้องกันทางอากาศในยุโรปอาจต้องลงทุนมากถึงหลายร้อยล้านดอลลาร์
นางเออร์ซูลา ฟอน เดอร์ เลเอิน ประธานคณะกรรมาธิการยุโรป กล่าวว่าเธอตั้งใจที่จะจัดตั้ง “กองทุนป้องกันยุโรป” และเสนอ “โครงการป้องกันที่มีผลประโยชน์ร่วมกันของยุโรปโดยเริ่มจากระบบป้องกันทางอากาศของยุโรป” อย่างไรก็ตาม ยังไม่ชัดเจนว่าระบบป้องกันทางอากาศดังกล่าวจะได้รับเงินทุนจากแหล่งใด การลงทุนล่วงหน้าจำนวนมากนั้นยากที่จะได้รับเงินทุนจากงบประมาณแห่งชาติทั่วไป นอกจากนี้ กฎเกณฑ์งบประมาณแห่งชาติและยุโรป รวมถึงพื้นที่การคลังที่จำกัด ทำให้บางประเทศในยุโรปกู้ยืมเงินเพื่อซื้ออุปกรณ์ป้องกันทางอากาศราคาแพงได้ยาก และสุดท้าย หากประเทศต่างๆ ดำเนินการเพียงลำพัง พวกเขาอาจลงทุนไม่เพียงพอ โดยละเลยประโยชน์สาธารณะที่พวกเขามอบให้
กฎเกณฑ์ทางการคลังที่ควบคุมประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปอาจหลีกเลี่ยงได้โดยการออกหนี้ของสหภาพยุโรปเป็นกรณีพิเศษ ซึ่งจะจัดหาทรัพยากรสำหรับการเปิดตัวระบบป้องกันภัยทางอากาศที่มีต้นทุนสูงนี้ การกระทำเพื่อช่วยเหลือซึ่งกันและกันนี้จะช่วยปลดปล่อยทรัพยากรงบประมาณของประเทศและมอบเสถียรภาพด้านการเงินในระยะยาว ขณะเดียวกันก็ช่วยกระตุ้นอุตสาหกรรมการป้องกันภัยในประเทศด้วย แต่หนี้ของสหภาพยุโรปดังกล่าวจะต้องได้รับการพิสูจน์ในกฎหมายของสหภาพยุโรปและนำไปปฏิบัติ ในเอกสารสรุปนโยบายฉบับนี้ เราเสนอให้สร้างกลไกการจัดหาเงินทุนของสหภาพยุโรปเพื่อนำปัจจัยภายนอกเชิงบวกที่ระบบป้องกันภัยทางอากาศของชาติมอบให้ภายใน ไม่ว่าจะเป็นในบริบทของ "กำแพงโดรน" การป้องกันการโจมตีทางอากาศและขีปนาวุธร่อน หรือภัยคุกคามจากขีปนาวุธพิสัยไกล ในระหว่างนี้ โครงสร้างการบังคับบัญชาและควบคุมจะยังคงอยู่ในกรอบของนาโต้ และอำนาจอธิปไตยของชาติขั้นสุดท้ายจะได้รับการรักษาไว้
หลังจากการอภิปรายสั้นๆ เกี่ยวกับประเด็นเรื่องอำนาจอธิปไตยที่ขัดขวางการบูรณาการด้านการป้องกันของสหภาพยุโรปมาจนถึงตอนนี้ เราโต้แย้งว่าการป้องกันทางอากาศเป็นสาธารณสมบัติของยุโรป เนื่องจากต้นทุนที่สูงและการประหยัดต่อขนาด การจัดหาทรัพยากรของประเทศใดๆ จึงไม่เพียงพอ การป้องกันทางอากาศจะได้รับประโยชน์จากเงินทุนของยุโรป การบริหารจัดการเงินทุนที่เหมาะสมสำหรับการป้องกันทางอากาศสามารถจัดทำขึ้นเพื่อรองรับความแตกต่างอย่างต่อเนื่องระหว่างประเทศในด้านความต้องการและผลกระทบจากการกระจาย นอกจากนี้ เนื่องจากการป้องกันทางอากาศเป็นการลงทุนครั้งใหญ่ จึงมีกรณีที่จะจัดหาเงินทุนโดยผ่านการขาดดุล เราให้เหตุผลโดยละเอียดสำหรับเรื่องนี้ จากนั้นเราจะหารือเกี่ยวกับฐานทางกฎหมายสำหรับตราสารหนี้ของยุโรปที่อนุญาตให้จัดหาเงินทุนด้วยหนี้ในขณะที่เคารพข้อจำกัดในขอบเขต ปริมาณ และเวลา
ความกังวลเรื่องอำนาจอธิปไตย
ศักยภาพด้านการป้องกันประเทศและการทหารถือเป็นประเด็นสำคัญด้านอำนาจอธิปไตยและสะท้อนถึงความสามารถของประเทศต่างๆ ในการใช้อำนาจรัฐอย่างมีประสิทธิภาพ (Dobbs, 2014) ศาลรัฐธรรมนูญแห่งชาติบางแห่งระบุว่าการป้องกันประเทศเป็นหน้าที่หลักของอำนาจอธิปไตยของรัฐชาติ ดังนั้น ศักยภาพด้านการป้องกันประเทศจึงจำเป็นต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของชาติ ทำให้การถ่ายโอนอำนาจที่สำคัญใดๆ อาจขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ (GFCC, 2009) ความอ่อนไหวของการป้องกันประเทศในฐานะปัญหาที่ประเทศชาติให้ความสนใจนั้นสะท้อนให้เห็นเพิ่มเติมในการบูรณาการในด้านการป้องกันประเทศที่จำกัดมากตลอดกระบวนการบูรณาการของสหภาพยุโรป หลังจากที่ฝรั่งเศสปฏิเสธการก่อตั้งประชาคมการป้องกันประเทศยุโรปในปี 1954 ดังนั้น สนธิสัญญาของสหภาพยุโรปจึงกำหนดให้ประเด็นการป้องกันประเทศและการทหารเป็นพื้นที่ที่อยู่ภายใต้อำนาจของชาติ โดยกิจกรรมการป้องกันประเทศที่ตั้งอยู่ในสหภาพยุโรปมีขอบเขตจำกัดและถูกจำกัดโดยการลงคะแนนเสียงเป็นเอกฉันท์
อย่างไรก็ตาม การบูรณาการด้านการป้องกันประเทศของยุโรปได้รับการสนับสนุนจากประชาชนในระดับสูงอย่างสม่ำเสมอ (Mérand และ Angers, 2014) Genschel และ Jachtenfuchs (2015) ระบุถึงการบูรณาการที่เพิ่มขึ้นของอำนาจรัฐหลัก รวมถึงการป้องกันประเทศในสหภาพยุโรป โดยไม่มีการรวมอำนาจเข้าเป็นรัฐบาลกลาง การรับรู้ถึงภัยคุกคามเชิงกลยุทธ์สามารถส่งผลต่อความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับความร่วมมือและการบูรณาการด้านการป้องกันประเทศของยุโรป โดยเฉพาะการรับรู้ว่ากิจกรรมทางทหารของรัสเซียในยูเครนคุกคามความมั่นคง และเพิ่มการสนับสนุนการจัดตั้งกองทัพยุโรปร่วมกัน (Graf, 2020)
วิกฤตการณ์สามารถต่อต้าน “ความขัดแย้งที่จำกัด” ที่เกี่ยวข้องกับการบูรณาการด้านการป้องกันประเทศ (Burgoon et al, 2023) และมีทั้งการสนับสนุนข้ามพรมแดนสำหรับการป้องกันประเทศของยุโรปและความต้องการที่บรรจบกันในการออกแบบนโยบายดังกล่าวจริง ไม่น่าแปลกใจที่ข้อเสนอของเยอรมนีเกี่ยวกับการป้องกันประเทศแบบเฉพาะกิจบ้างเล็กน้อย ซึ่งก็คือ European Sky Shield Initiative (ESSI) เสนอโดยนายกรัฐมนตรี Scholz ในเดือนสิงหาคม 2022 เพื่อเป็นความคิดริเริ่มในการเสริมสร้างเสาหลักของ NATO ของยุโรปและสร้างขีดความสามารถในการป้องกันประเทศทางอากาศ ซึ่งดึงดูดความสนใจและการมีส่วนร่วมจากรัฐมากกว่า 20 รัฐ ESSI เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อ การบำรุงรักษา และการใช้งานภายใต้การบังคับบัญชาของ NATO ในด้านขีดความสามารถในการป้องกันประเทศทางอากาศ
อย่างไรก็ตาม ฝรั่งเศสไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของ ESSI และได้วิพากษ์วิจารณ์แผนริเริ่มนี้ เนื่องมาจากฝรั่งเศสเน้นที่บริษัทด้านการป้องกันประเทศของสหรัฐฯ และอิสราเอล นอกจากนี้ การวิพากษ์วิจารณ์ของฝรั่งเศสยังเกี่ยวข้องกับความแตกต่างในหลักคำสอนการยับยั้ง และประเด็นนโยบายทางการเมือง เศรษฐกิจ และอุตสาหกรรม (Arnold and Arnold, 2023) นับตั้งแต่ก่อตั้ง ESSI ประเด็นเหล่านี้ได้บรรจบกันในระดับหนึ่ง และประธานาธิบดีฝรั่งเศส เอ็มมานูเอล มาครง ได้ยอมรับอย่างชัดเจนถึงความสำคัญของ ESSI สำหรับประเทศที่ไม่มีการยับยั้งการใช้อาวุธนิวเคลียร์ เพื่อให้การระดมทุนหนี้ระดับสหภาพยุโรปสำหรับการป้องกันทางอากาศเป็นที่ยอมรับ จำเป็นต้องเสริมสร้างความสามารถในการทำงานร่วมกันของระบบ และรวมระบบ SAMP-T ของฝรั่งเศส-อิตาลีอย่างน้อยในระดับหนึ่งควบคู่ไปกับระบบ IRIS-T และระบบอื่นๆ ของยุโรป
ในบริบทนี้ เงินทุนของสหภาพยุโรปสำหรับการป้องกันทางอากาศอาจมุ่งเน้นไปที่การพัฒนาระบบใหม่ของสหภาพยุโรปที่สามารถสกัดกั้นขีปนาวุธพิสัยไกลได้ ในขั้นตอนที่สอง เงินทุนของสหภาพยุโรปจะถูกใช้เพื่อเปิดตัวระบบดังกล่าว แม้ว่าแนวทางนี้อาจเป็นที่ยอมรับทางการเมืองได้มากกว่า แต่กระบวนการแบบขั้นบันไดเช่นนี้อาจเสี่ยงต่อการใช้เวลานานเกินไป เนื่องจากปัจจุบันยุโรปมีความเสี่ยงต่อการโจมตีทางอากาศ จึงมีความสำคัญที่จะต้องเพิ่มขีดความสามารถในการป้องกันทางอากาศอย่างรวดเร็ว ดังนั้น ในทางปฏิบัติ อาจจำเป็นต้องดำเนินการไปพร้อมๆ กันกับการพัฒนาระบบและการจัดซื้อจัดจ้าง การซื้ออุปกรณ์ที่จำเป็นเพื่อปกป้องโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญสามารถเริ่มต้นได้ทันที แม้ว่าจะมาจากผู้ผลิตต่างประเทศก็ตาม ในขณะที่เงินทุนเพิ่มเติมของสหภาพยุโรปอาจใช้เพื่อพัฒนาระบบของสหภาพยุโรป
หากมีการสร้างหนี้ใหม่ของสหภาพยุโรปเพื่อชำระเงินสำหรับการป้องกันทางอากาศ การซื้อจากบริษัทในสหรัฐฯ ซึ่งดำเนินการภายใต้ ESSI จะไม่เบียดเบียนการพัฒนาอุตสาหกรรมของยุโรป ยิ่งไปกว่านั้น ในขณะที่การจัดหาเงินทุนด้วยหนี้ของสหภาพยุโรปจะถูกจำกัดอย่างเคร่งครัดในปริมาณและขอบเขตให้เฉพาะการป้องกันทางอากาศของยุโรป (ส่วนใหญ่ด้วยเหตุผลทางกฎหมาย โปรดดูส่วนที่ 4.2) การลงทุนทางการเงินยังจะจัดหาเงินทุนระยะยาวที่ให้เสถียรภาพที่จำเป็นแก่แนวนโยบายอุตสาหกรรมและแนวทางการคลังล่วงหน้าสำหรับอุตสาหกรรมเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการผลิต การสร้างขีดความสามารถในการป้องกันทางอากาศของบริษัทป้องกันภัยในประเทศจะทำให้เกิดระบบที่หลากหลาย ทำให้การป้องกันทางอากาศของยุโรปมีความยืดหยุ่นมากขึ้นต่อการหยุดชะงักที่อาจเกิดขึ้นที่เกี่ยวข้องกับซัพพลายเออร์ต่างประเทศ กล่าวโดยสรุป หนี้ของสหภาพยุโรปจะช่วยให้สามารถตอบสนองความต้องการในระยะสั้นได้ผ่านการจัดซื้อจากต่างประเทศ ขณะเดียวกันก็ช่วยส่งเสริมการสร้างอุตสาหกรรมป้องกันภัยของสหภาพยุโรปอีกด้วย
เนื่องจากการป้องกันทางอากาศถือเป็นปัญหาสำหรับยุโรปโดยรวม จึงควรเปิดโอกาสระดมทุนใดๆ ให้กับพันธมิตรในยุโรป รวมถึงสหราชอาณาจักรและนอร์เวย์ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของน่านฟ้าเดียวกันที่จำเป็นต้องได้รับการป้องกัน (และเป็นส่วนหนึ่งของ ESSI อยู่แล้ว) แม้ว่ากลไกการกู้ยืมจากสหภาพยุโรปที่เราเสนอจะเน้นที่การจัดซื้อจัดจ้างของสหภาพยุโรป แต่พันธมิตรที่ไม่ใช่สหภาพยุโรปก็สามารถเข้าร่วมได้ในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง
การป้องกันทางอากาศเป็นสินค้าสาธารณะของยุโรปและการออกแบบการกำกับดูแลที่เหมาะสม
เหตุใดการป้องกันทางอากาศจึงเป็นผลประโยชน์สาธารณะของยุโรป
สินค้าสาธารณะของยุโรป (EPG) สามารถกำหนดได้ว่าเป็นสินค้าที่ไม่ได้รับการจัดหาในระดับที่เพียงพอโดยไม่ได้รับการแทรกแซงจากภาครัฐ (Fuest and Pisani-Ferry, 2020) และควรจัดหาอย่างน้อยบางส่วนในระดับสหภาพยุโรปเพื่อนำปัจจัยภายนอกเข้ามาใช้ภายในและเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากขนาด โดยไม่คำนึงถึงความแตกต่างที่อาจเกิดขึ้นในความต้องการระดับชาติหรือระดับท้องถิ่น (Claeys and Steinbach, 2024) การป้องกันประเทศในระดับรัฐได้รับการพิจารณามานานแล้วว่าเป็นสินค้าสาธารณะ แต่การป้องกันประเทศถือเป็นสินค้าสาธารณะของยุโรปในระดับใด คำจำกัดความของ EPG มาจากเอกสารเกี่ยวกับระบบสหพันธรัฐทางการคลัง (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Alesina et al, 2005) และไม่จำเป็นต้องใช้กับการป้องกันประเทศในทุกแง่มุมในระดับเดียวกัน
ในสหภาพยุโรปและนาโต้ กองทัพแห่งชาติใดๆ ก็ตามจะมอบผลประโยชน์สาธารณะในระดับหนึ่งนอกเหนือไปจากความมั่นคงของตนเอง เนื่องจากกองทัพสามารถเรียกขึ้นมาและมีส่วนสนับสนุนการป้องกันร่วมกันได้ผ่านมาตรา 5 ของสนธิสัญญานาโต้และมาตรา 42(7) ของสนธิสัญญาว่าด้วยการทำงานของสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นวิธีโดยตรงในการมีส่วนสนับสนุนการยับยั้งร่วมกัน และแสดงให้เห็นว่าศักยภาพการป้องกันประเทศเป็นผลประโยชน์สาธารณะของยุโรปอย่างน้อยในระดับหนึ่ง นอกจากนี้ ในกรณีที่มีภัยคุกคามจากรัฐและผู้กระทำที่ไม่ใช่รัฐซึ่งอาจใช้โดรนและขีปนาวุธราคาถูกในการโจมตีดินแดนของสหภาพยุโรป รัฐที่ติดชายแดนมีบทบาทสำคัญในการสกัดกั้นภัยคุกคามที่เข้ามาเพื่อประโยชน์ของสหภาพยุโรปโดยรวม เนื่องจากประเทศต่างๆ สามารถพึ่งพาความช่วยเหลือจากผู้อื่นได้อย่างน้อยในระดับหนึ่ง จึงมีแรงจูงใจที่จะใช้ประโยชน์จากการจัดหาบริการทางทหารของผู้อื่น
การป้องกันภัยทางอากาศนั้นได้รับผลกระทบจากผลกระทบจากขนาดและปัจจัยภายนอกที่รุนแรง (Beetsma et al, 2024): เมื่อต้องตรวจจับภัยคุกคาม ยิ่งเรดาร์และระบบตรวจจับอื่นๆ เชื่อมต่อกันมากเท่าไหร่ และมีการแบ่งปันข้อมูลมากขึ้นเท่านั้น การตรวจจับภัยคุกคามในช่วงแรกก็จะง่ายขึ้นเท่านั้น ทำให้แต่ละประเทศไม่จำเป็นต้องลงทุนมากนัก สำหรับเครื่องบิน ขีปนาวุธร่อน และโดรนที่บินในระดับความสูงต่ำถึงปานกลาง ประเทศที่เข้ามาเป็นประเทศแรกควรดำเนินการเพื่อกำจัดภัยคุกคามดังกล่าว เพื่อให้ประเทศที่อยู่ห่างไกลซึ่งอาจตกเป็นเป้าหมายได้รับประโยชน์สาธารณะ แม้แต่สำหรับขีปนาวุธพิสัยไกล ก็ยังสามารถตรวจจับและกำจัดภัยคุกคามได้จากประเทศอื่นที่ไม่ใช่ประเทศที่เป็นเป้าหมาย
ตัวอย่างเช่น ขีปนาวุธพิสัยไกลที่ยิงไปที่เนเธอร์แลนด์นั้นไม่น่าจะถูกสกัดกั้นได้เฉพาะเหนือน่านฟ้าของเนเธอร์แลนด์เท่านั้น ดังนั้น การป้องกันภัยทางอากาศของยุโรปจึงถือเป็นประโยชน์สาธารณะที่มีความแข็งแกร่งเป็นพิเศษ ซึ่งประเทศในยุโรปเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่สามารถดำเนินการได้เพียงลำพัง เศรษฐกิจขนาดและผลประโยชน์ร่วมกันจึงเป็นเหตุผลที่ดีอย่างยิ่งในการจัดหาประโยชน์สาธารณะในระดับยุโรปมากกว่าระดับประเทศ ด้วยต้นทุนคงที่ที่สำคัญในการสร้างการป้องกันภัยทางอากาศ ความพยายามร่วมกันในระดับชาติสามารถนำไปสู่การประหยัดได้อย่างมาก
ข้อโต้แย้งต่อการป้องกันทางอากาศในฐานะ EPG ก็คือ ภัยคุกคามในปัจจุบันคือรัสเซียเป็นหลัก ดังนั้น ประเทศต่างๆ ในยุโรปตอนใต้และตะวันตกจึงอาจได้รับผลกระทบน้อยกว่า อาจไม่น่าแปลกใจที่สเปนและอิตาลียังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายการใช้จ่ายด้านการป้องกันของ NATO ที่ 2% ของ GDP ได้ อย่างไรก็ตาม ยุโรปตะวันตกไม่จำเป็นต้องปลอดภัยจากภัยคุกคามของรัสเซีย นอกจากนี้ ภัยคุกคามยังพัฒนาไปเรื่อยๆ ภัยคุกคามในอนาคตอาจมาจากเพื่อนบ้านในสหภาพยุโรปอื่นๆ ตัวอย่างเช่น หากแอฟริกาเหนือต้องพ่ายแพ้ต่อกลุ่มอิสลามิสต์ที่มีลักษณะคล้ายกับกลุ่มรัฐอิสลาม โดรนอาจกลายเป็นภัยคุกคามโดยตรงต่อประเทศในแถบเมดิเตอร์เรเนียน
อย่างไรก็ตาม ความกังวลเกี่ยวกับการบูรณาการด้านการป้องกันของยุโรปยังคงมีอยู่ ในระดับยุทธศาสตร์ มีความกังวลว่าการเพิ่มการป้องกันทางอากาศจะทำลายสมดุลของอำนาจและการยับยั้งระหว่างรัสเซียและยุโรป ความกังวลนี้เกี่ยวข้องโดยเฉพาะกับการยับยั้งที่ระดับความสูง ซึ่งจัดทำโดยระบบ Arrow 3 ของอิสราเอลและสหรัฐฯ นอกจากนี้ ยังมีความกังวลว่าการป้องกันทางอากาศอาจดึงดูดการลงทุนโดยแลกกับความสามารถในการโจมตีจากใต้น้ำ ในแง่ของขนาดและความพร้อมใช้งาน ESSI ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าพึ่งพาระบบของสหรัฐฯ มากเกินไป โดยเฉพาะระบบ Patriot ก่อให้เกิดการพึ่งพาเชิงยุทธศาสตร์กับสหรัฐฯ และจำกัดความพร้อมใช้งานให้เหลือเพียงกำลังการผลิตของบริษัท Raytheon ของสหรัฐฯ (ซึ่งเป็นผู้ผลิตระบบ Patriot) สุดท้าย ยังมีความกังวลด้านนโยบายอุตสาหกรรมว่าเงินภาษีของประชาชนในยุโรปจะกระตุ้นบริษัทป้องกันของสหรัฐฯ แทนที่จะส่งเสริมระบบของยุโรปจากฝรั่งเศสและอิตาลี โดยเฉพาะ SAMP-T
ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปค่อยๆ หันมาให้ความสำคัญกับประเด็นเหล่านี้ ประธานาธิบดีฝรั่งเศส เอ็มมานูเอล มาครง ได้ตระหนักอย่างชัดเจนถึงความสำคัญของระบบ ESSI สำหรับประเทศที่ไม่ต้องการใช้อาวุธนิวเคลียร์ในการยับยั้ง เมื่อพูดถึงความสมดุลระหว่างการยับยั้งและความสามารถในการโจมตี ก็มีการยอมรับกันมากขึ้นเรื่อยๆ ว่าการป้องกันทางอากาศไม่สามารถมาแลกกับความสามารถในการโจมตีได้ เมื่อพูดถึงการพึ่งพาทางยุทธศาสตร์ ผู้ผลิตขีปนาวุธอย่าง MDBA ของเยอรมนี กำลังสร้างโรงงานเพื่อผลิตขีปนาวุธแพทริออต แม้ว่ากำลังการผลิตอาจยังไม่เพียงพอและการพึ่งพาอาจยังคงมีอยู่ และที่สำคัญ ระบบ ESSI ยังรวมถึงระบบของเยอรมนี เช่น IRIS-T
นอกจากนี้ ข้อเสียต้องได้รับการชั่งน้ำหนักเทียบเคียงกับข้อดีของระบบของสหรัฐฯ ที่มีประสิทธิภาพสูงและมีความพร้อมใช้งานสูง นอกจากนี้ การเพิ่มการลงทุนในการผลิตในประเทศควบคู่ไปกับการลงทุนในการทำงานร่วมกันควรเพิ่มความสามารถในการรับมือของการป้องกันภัยทางอากาศของยุโรปต่อความเสี่ยงทางภูมิรัฐศาสตร์ เพื่อให้การระดมทุนจากหนี้เป็นที่ยอมรับ และเพื่อให้แน่ใจว่าอุตสาหกรรมการป้องกันภัยทางอากาศของยุโรปเจริญรุ่งเรือง และมีระบบที่หลากหลาย ลดการพึ่งพาซัพพลายเออร์รายใดรายหนึ่งอย่างมีกลยุทธ์ จึงจำเป็นต้องเสริมสร้างการทำงานร่วมกันของระบบ และรวมระบบ SAMP-T, IRIS-T และระบบอื่นๆ ของยุโรปไว้ในความพยายามระดมทุนของยุโรป นอกจากนี้ ยังควรจัดสรรเงินทุนของสหภาพยุโรปส่วนหนึ่งเพื่อพัฒนาระบบของยุโรปที่สามารถแข่งขันกับระบบที่มีอยู่ในปัจจุบันจากต่างประเทศ
การออกแบบการกำกับดูแลที่เหมาะสมสำหรับการป้องกันทางอากาศของยุโรป
การกำหนดลักษณะของการป้องกันภัยทางอากาศเป็น EPG ไม่ได้หมายความว่าองค์ประกอบทั้งหมดจะต้องรวมศูนย์อยู่ที่ระดับสหภาพยุโรปเสมอไป (Claeys และ Steinbach, 2024) กรอบทางกฎหมายและสถาบันของสหภาพยุโรปเสนอตัวเลือกการออกแบบมากมายที่ช่วยให้การกำกับดูแลผลประโยชน์สาธารณะสามารถปรับแต่งได้ โดยได้รับคำแนะนำจากประสิทธิภาพและการแลกเปลี่ยนตามที่อธิบายไว้ข้างต้น
ตัวเลือกการออกแบบหนึ่งที่คำนึงถึงความต้องการด้านนโยบายที่หลากหลายอย่างมากคือ "การจัดเตรียมสินค้าของสโมสร" ซึ่งสมาชิกสหภาพยุโรปบางส่วนจะแสวงหาความร่วมมือด้านการป้องกันประเทศที่ลึกซึ้งยิ่งขึ้นแทนที่จะเป็นสมาชิกสหภาพยุโรปทั้งหมดที่มีส่วนสนับสนุนด้านการป้องกันประเทศในฐานะ EPG โดยทั่วไป สนธิสัญญาของสหภาพยุโรปอนุญาตให้จัดเตรียมสินค้าของสโมสรผ่าน "ความร่วมมือที่เพิ่มขึ้น" (Demertzis et al, 2018; Fuest and Pisani-Ferry, 2019) ตัวเลือกการออกแบบหนึ่งที่ให้ความยืดหยุ่นในการกำกับดูแลคือความร่วมมือที่มีโครงสร้างถาวร (PESCO) ที่มีอยู่แล้วในความร่วมมือด้านการป้องกันประเทศที่เกี่ยวข้องกับการวิจัย การจัดซื้อ และความร่วมมือด้านอาวุธ โครงการที่เกี่ยวข้องกับประเทศที่ไม่ใช่สหภาพยุโรปยังได้รับการดำเนินการภายใต้ PESCO ดังนั้น PESCO จึงอาจกลายเป็นกรอบงานสำหรับการซื้ออุปกรณ์ป้องกันภัยทางอากาศบางส่วนและสำหรับการปรับปรุง RD ในการป้องกันภัยทางอากาศโดยร่วมมือกับหน่วยงานป้องกันภัยทางอากาศยุโรปและกองทุนป้องกันภัยทางอากาศยุโรป (ถ้ามี)
กรอบงานปัจจุบันทับซ้อนกันและไม่ทับซ้อนกัน ESSI ครอบคลุมสมาชิกสหภาพยุโรปเป็นหลัก แต่ยังมีพันธมิตรอื่นๆ เช่น นอร์เวย์ สหราชอาณาจักร สวิตเซอร์แลนด์ และตุรกี กรอบความร่วมมือ PESCO ครอบคลุม 26 ประเทศในสหภาพยุโรป (ยกเว้นมอลตา) กรอบ PESCO มีความยืดหยุ่นเพียงพอสำหรับสมาชิก ESSI ของสหภาพยุโรปอย่างน้อยในการร่วมมือในโครงการของ PESCO ESSI อาจกลายเป็นโครงการใหม่ของ PESCO และสมาชิกประเทศในสหภาพยุโรป (จากสมาชิก PESCO ทั้งหมด 26 ประเทศ) สามารถตกลงกันเกี่ยวกับโครงการริเริ่ม ESSI ที่อิงตาม "ผลประโยชน์ของสโมสร"
ประเทศสมาชิกที่เข้าร่วมจะตกลงกันเองเกี่ยวกับการจัดการและขอบเขตของความร่วมมือและการจัดการโครงการนั้น การผนวกรวมประเทศนอกยุโรปเข้าใน ESSI เป็นไปได้ภายใต้สถาปัตยกรรม PESCO ซึ่งก่อนหน้านี้ได้ดำเนินการไปแล้วกับการผนวกรวมสหรัฐอเมริกาและแคนาดาเข้าในโครงการ PESCO Military Mobility
ข้อดีของการดำเนินการตาม ESSI ภายใน PESCO ก็คือมีการกำกับดูแลสถาบันที่เหมาะสมซึ่งสามารถให้พื้นฐานสำหรับการระดมทุนร่วมกันและยังสามารถนำไปใช้เพื่อความร่วมมือที่มากขึ้นในการจัดซื้อจัดจ้างและ RD โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การบูรณาการ ESSI เข้ากับ PESCO จะช่วยให้สามารถใช้ทรัพยากรจากหน่วยงานป้องกันประเทศของยุโรปได้ เช่น เพื่อเพิ่มการทำงานร่วมกันของระบบต่างๆ และเพื่อลงทุนใน RD รวมถึงระบบป้องกันภัยทางอากาศของฝรั่งเศส/อิตาลี
การจัดหาการป้องกันทางอากาศในฐานะสินค้าสาธารณะสามารถปรับแต่งได้ขึ้นอยู่กับว่าจัดหาในลักษณะรวมศูนย์หรือกระจายอำนาจ ตามความเข้าใจของเราแล้ว ในโครงร่างแผนที่นำเสนอโดยประธานคณะกรรมาธิการฟอนเดอร์เลเอิน สหภาพยุโรปจะไม่มีบทบาทในการดำเนินการด้านการป้องกันทางอากาศ ซึ่งจะยังคงอยู่ภายใต้อำนาจของประเทศสมาชิกภายในกรอบของนาโตเท่านั้น เห็นได้ชัดว่าในวิสัยทัศน์ของสหภาพยุโรปที่เป็น "ระดับสหพันธ์" อย่างแท้จริง การตัดสินใจทางทหารจะต้องรวมศูนย์ในสักวันหนึ่ง แต่ในวิสัยทัศน์ดังกล่าวนั้นไม่ใช่กรอบความคิดในเอกสารสรุปนโยบายฉบับนี้ ซึ่งเราจะพิจารณาทางเลือกที่เป็นรูปธรรมสำหรับผู้ตัดสินใจ อย่างไรก็ตาม องค์ประกอบบางอย่างของการป้องกันทางอากาศสามารถดำเนินการได้ในระดับสหภาพยุโรป รวมถึงการจัดซื้อระบบป้องกันทางอากาศ (เช่น การจัดซื้ออุปกรณ์ทางทหารขนาดใหญ่ร่วมกัน) หากต้องการให้ตัวเลือกนั้นก้าวหน้า รัฐสมาชิกจะต้องตกลงกันว่าระบบใดเหมาะสมเป็นพิเศษสำหรับการจัดซื้อร่วมกัน และระบบใดที่จัดหาได้ดีกว่าด้วยแนวทางการจัดซื้อในประเทศที่มีอยู่แล้ว แม้ว่าจะค่อนข้างช้าก็ตาม ในกรณีที่ใช้แนวทางที่ไม่ทะเยอทะยานมากนัก การจัดซื้ออาจยังคงเป็นระดับชาติแต่อยู่ภายใต้สัญญากรอบร่วม การออกหนี้ร่วมกันไม่จำเป็นต้องให้คณะกรรมาธิการยุโรปตัดสินใจเรื่องการใช้จ่าย เนื่องจากเรื่องนี้ยังคงเป็นความรับผิดชอบของประเทศสมาชิก หรือหากมีการตัดสินใจโดยศูนย์กลาง ก็จะต้องได้รับมติเป็นเอกฉันท์ในคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป
ในที่สุด แม้ว่าจะมีกรณีประสิทธิภาพที่แข็งแกร่งในการจัดหาระบบป้องกันภัยทางอากาศในฐานะ EPG การรวมอำนาจอาจส่งผลต่อการกระจายสินค้า การจัดซื้อร่วมกันอาจสร้างทั้งผู้แพ้และผู้ชนะ และผู้เล่นอุตสาหกรรมที่มีอยู่เดิมอาจแสวงหาการชดเชยเมื่อสูญเสียส่วนแบ่งการตลาด (ในประเทศ) ผลกระทบทางการเมืองของเรื่องนี้จะต้องนำมาพิจารณา โดยต้องเข้าใจว่าหนี้ของสหภาพยุโรปที่เพิ่มขึ้นจะทำให้ตลาดผลิตภัณฑ์ป้องกันประเทศเติบโตอย่างมาก ในตลาดที่กำลังเติบโต จะถือเป็นความผิดพลาดหากผู้เล่นอุตสาหกรรมที่มีอยู่เดิมและรัฐบาลพยายามรักษาส่วนแบ่งการตลาดในประเทศไว้เพียงอย่างเดียว พวกเขาควรยอมรับความสำคัญของความคุ้มทุนและการแข่งขันในเงื่อนไขโดยรวมที่เอื้อต่อรายได้ที่มากขึ้น
ดังนั้น จึงเป็นความจริงว่าการจัดหาระบบป้องกันภัยทางอากาศร่วมกัน ซึ่งแตกต่างจากการจัดหาในระดับชาติ สามารถกระตุ้นการแข่งขัน ทำลายตลาดในประเทศ และคุกคาม "ผู้ชนะเลิศ" ในประเทศได้ (Burgoon et al, 2023) ในขณะเดียวกัน บริษัทในประเทศเหล่านี้ก็สามารถเติบโตได้อย่างมาก ดังที่เห็นได้จากผลการดำเนินงานในตลาดหุ้นของบริษัทด้านการป้องกันภัยทางอากาศในยุโรปที่เป็นบวกอย่างไม่ธรรมดาตั้งแต่ปี 2022 อย่างไรก็ตาม กลไกการชดเชยบางอย่างอาจยังคงแนะนำทางการเมืองเพื่อเสริมสร้างฐานอุตสาหกรรมการป้องกันภัยทางอากาศในประเทศ ซึ่งจะไม่ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการจัดหา ESSI ที่ได้รับทุนจากสหภาพยุโรป ดังนั้น เราจึงขอแนะนำให้รวม TWISTER (โครงการเฝ้าระวังการเตือนทันเวลาและการสกัดกั้นด้วยพื้นที่ปฏิบัติการบนอวกาศ ซึ่งนำโดย MDBA) และ SAMP/T ของฝรั่งเศส-อิตาลี ไว้ในการจัดซื้อและขั้นตอน RD การออกหนี้ร่วมกันและการจัดซื้อร่วมกันจะช่วยเพิ่มทรัพยากรงบประมาณสำหรับระบบการป้องกันภัยทางอากาศในประเทศดังกล่าวด้วย กลไกอีกอย่างหนึ่งก็คือ การปรับเปลี่ยนกองทุนสหภาพยุโรปที่มีอยู่เมื่อจำเป็น เพื่อรองรับผลกระทบเชิงลบที่เกิดขึ้นในแต่ละภูมิภาค (เช่น กองทุนโครงสร้างหรือกองทุนการเปลี่ยนผ่านที่ยุติธรรม)
การจัดหาเงินทุนด้วยหนี้ ESSI
เหตุผลทางเศรษฐกิจในการระดมทุนหนี้สหภาพยุโรป
โดยทั่วไปโครงการ PESCO จะได้รับเงินสนับสนุนจากประเทศที่เข้าร่วมโครงการ ในแง่ของการป้องกันทางอากาศ การออกหนี้ร่วมกันอาจเพิ่มทรัพยากรในการจัดซื้อจัดจ้าง แม้ว่าการจัดซื้อจัดจ้างและการจัดหาเงินทุนควรจะรวมศูนย์เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด แต่มีแนวโน้มและเป็นไปได้ที่เงินที่ระดมได้จากการออกหนี้ของสหภาพยุโรปจะถูกจ่ายไปยังประเทศในสหภาพยุโรปก่อน จากนั้นจึงนำไปใช้ในโครงการ ESSI ในบริบทของ PESCO
เหตุผลทางเศรษฐกิจในการกู้เงินเพื่อการป้องกันทางอากาศนั้นตรงไปตรงมา: การสร้างระบบป้องกันทางอากาศถือเป็นการลงทุนล่วงหน้าจำนวนมหาศาล เมื่อระบบพร้อมแล้ว ต้นทุนการดำเนินงานจะค่อนข้างต่ำ การลงทุนล่วงหน้าจำนวนมากควรได้รับเงินทุนจากการขาดดุลเพื่อเหตุผลด้านการลดหย่อนภาษี และเพื่อกระจายต้นทุนในช่วงเวลาที่ระบบจะใช้งานได้
ผลกระทบทางกฎหมายของการจัดหาเงินทุนหนี้สหภาพยุโรปเพื่อการป้องกันทางอากาศ
การบังคับใช้กฎหมายการจัดหาเงินทุนพิเศษเพื่อ ESSI เป็นเรื่องที่ท้าทายแต่ก็สามารถทำได้ มีปัญหาทางกฎหมายสำคัญสองประเด็น ประเด็นแรกเกี่ยวข้องกับการจัดหาเงินทุนเพื่อการป้องกันประเทศจากงบประมาณของสหภาพยุโรป และประเด็นที่สองเกี่ยวข้องกับการจัดหาเงินทุนเพื่อการป้องกันประเทศของสหภาพยุโรป สำหรับประเด็นทั้งสองนี้ กลไกดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับกฎหมายของสหภาพยุโรปอย่างชัดเจน แต่กฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศก็มีข้อจำกัดเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ไม่ควรละเลยข้อกังวลของศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนีเกี่ยวกับหนี้สินของสหภาพยุโรป เพื่อลดความท้าทายทางกฎหมายที่อาจเกิดขึ้นหากมีการตัดสินคดีต่อหน้าศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนี
มีข้อจำกัดทั่วไปตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 41(2) ของสนธิสัญญาสหภาพยุโรป ซึ่งป้องกันไม่ให้งบประมาณของสหภาพยุโรปจัดสรรงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับปฏิบัติการที่มีผลกระทบต่อการทหารหรือการป้องกันประเทศ อย่างไรก็ตาม บทบัญญัตินี้ไม่ได้ขัดขวางการพัฒนาล่าสุดสู่สหภาพการป้องกันประเทศของสหภาพยุโรป แม้จะมีอำนาจจำกัดในด้านการป้องกันประเทศ แต่สหภาพยุโรปได้ดำเนินการจัดซื้ออุปกรณ์ป้องกันประเทศร่วมกันผ่านการเสริมกำลังอุตสาหกรรมการป้องกันประเทศของยุโรปผ่านพระราชบัญญัติการจัดซื้อร่วม (EDIRPA, ระเบียบ (EU) 2023/2418) และได้เร่งการผลิตเพื่อรองรับการส่งมอบกระสุนและขีปนาวุธจากยุโรปไปยังยูเครนผ่านพระราชบัญญัติสนับสนุนการผลิตกระสุน (ASAP, ระเบียบ (EU) 2023/1525) ความคิดริเริ่มเหล่านี้สร้างขึ้นจากตลาดภายในของสหภาพยุโรปและความสามารถด้านนโยบายอุตสาหกรรม (มาตรา 113 TFEU และ 173(3) TFEU) ซึ่งเป็นการผสมผสานระหว่างการสร้างขีดความสามารถด้านการทหารของสหภาพยุโรปและขีดความสามารถด้านอุตสาหกรรม ข้อริเริ่มเหล่านี้ไม่ขัดแย้งกับข้อ 41(2) TEU เนื่องจากข้อริเริ่มเหล่านี้เกี่ยวข้องกับการพัฒนาขีดความสามารถทางทหาร ไม่ใช่การปฏิบัติการป้องกันประเทศ (Fabbrini, 2024) ซึ่งแตกต่างจากข้อริเริ่มเหล่านี้ ESSI จะดำเนินการมากกว่าแค่การเสริมศักยภาพผ่านการพัฒนาร่วมกันโดยการจัดซื้ออุปกรณ์ทางทหาร แม้ว่าจะไม่ได้ดำเนินการปรับใช้ขีดความสามารถของ ESSI ในทางปฏิบัติก็ตาม ข้อ 41(2) TEU จึงกำหนดให้การจัดซื้อดังกล่าวต้องทำนอกเหนืองบประมาณปกติ สหภาพยุโรปได้จัดการกับข้อจำกัดนี้ผ่านกรอบของ European Peace Facility ซึ่งเป็นกองทุนนอกงบประมาณที่อนุญาตให้ประเทศต่างๆ ในสหภาพยุโรปจัดซื้อการสนับสนุนทางทหารทั้งที่ก่อให้เกิดอันตรายและไม่ก่อให้เกิดอันตราย
นอกจากการใช้ ESSI บนพื้นฐานของอำนาจหน้าที่ของตลาดภายในและนโยบายอุตสาหกรรมแล้ว ยังสามารถค้นหาฐานทางกฎหมายที่เหมาะสมเพื่ออนุญาตให้มีการจัดหาเงินทุนโดยใช้หนี้ได้ในมาตรา 311 TFEU (สำหรับการกู้ยืม) และในหัวข้อ V ของ TEU เกี่ยวกับนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงร่วมกัน ร่วมกับมาตรา 122 TFEU (สำหรับการใช้จ่าย) วิธีแก้ปัญหาของเราคือการแนะนำให้สหภาพยุโรปกู้ยืม "นอกงบประมาณ" และอยู่นอกงบประมาณปกติของสหภาพยุโรป (คล้ายกับแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังการระบาดใหญ่ของสหภาพยุโรป NextGenerationEU หรือ NGEU) รายได้จากเครดิตที่ผูกมัดไว้กับเงินช่วยเหลือเพื่อจัดหาเงินทุนให้กับ ESSI จะเป็นสิ่งที่เรียกว่า "รายได้ที่ได้รับมอบหมายจากภายนอก" เนื่องจากได้รับการปฏิบัติภายใต้ NGEU รายได้เหล่านี้ไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณประจำปีของสหภาพยุโรป หรือกรอบการเงินหลายปีเจ็ดปีของสหภาพยุโรป เนื่องจากรายได้ที่ได้รับมอบหมายไม่ได้รับการตัดสินใจภายใต้ขั้นตอนการจัดทำงบประมาณประจำปี (CLS, 2020, ย่อหน้า 34)
การออกแบบ "นอกงบประมาณ" ดังกล่าว การจัดหาเงินทุนด้วยหนี้ของ ESSI ในฐานะรายจ่ายด้านการป้องกันประเทศจะไม่ละเมิดข้อห้ามทั่วไปในการจัดหาเงินทุนด้านการป้องกันประเทศจากงบประมาณของสหภาพยุโรป ไม่ว่าในกรณีใด เราต้องพิจารณาว่าการห้ามใช้เงินงบประมาณของสหภาพยุโรปสำหรับการป้องกันประเทศมีวัตถุประสงค์สองประการ ประการแรก มีวัตถุประสงค์เพื่อปกป้องสมาชิกสหภาพยุโรปที่เป็นกลางจากการต้องจ่ายค่าใช้จ่ายด้านการทหาร ในข้อเสนอของเรา การคุ้มครองนี้ได้รับการเคารพในทุกกรณีผ่านการตัดสินใจเรื่องทรัพยากรของตนเอง (ORD ซึ่งเป็นการตัดสินใจของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปเกี่ยวกับทรัพยากรสำหรับงบประมาณของสหภาพยุโรป) ซึ่งจะเป็นฐานทางกฎหมายสำหรับการจัดหาเงินทุนด้วยหนี้ การตัดสินใจนี้ต้องได้รับความเห็นชอบเป็นเอกฉันท์ ซึ่งหมายถึงการอนุมัติจากสมาชิกสหภาพยุโรปทั้งหมด รวมถึงประเทศที่เป็นกลาง ประการที่สอง ความตั้งใจที่จะเก็บค่าใช้จ่ายด้านการทหารไว้นอกงบประมาณของสหภาพยุโรปก็เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐสภายุโรปมีสิทธิ์ในการตัดสินใจร่วมกัน (Achenbach, 2022) ด้วยการเก็บรัฐสภาไว้นอกการตัดสินใจเกี่ยวกับประเด็นด้านการป้องกันประเทศและการทหาร ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปต้องการปกป้องสิทธิพิเศษของตนในเรื่องที่ละเอียดอ่อนเหล่านี้ ข้อเสนอของเราได้คาดการณ์ไว้เช่นเดียวกันกับภายใต้ NGEU ว่ารัฐสภายุโรปจะไม่มีสิทธิร่วมตัดสินใจ เนื่องจากรัฐสภาไม่สามารถลงคะแนนเสียงเกี่ยวกับรายรับและรายจ่ายของ NGEU ได้ กล่าวโดยสรุป สนธิสัญญาของสหภาพยุโรปไม่ได้ห้ามสมาชิกอย่างเด็ดขาดในการกู้เงินเพื่อโครงการด้านการป้องกันประเทศและการทหาร
เนื่องจากข้อเสนอของเราหมายถึงการออกแบบการจัดหาเงินทุนจากหนี้ของสหภาพยุโรปในลักษณะเดียวกับที่จัดตั้งขึ้นภายใต้ NGEU จึงต้องแยกความแตกต่างระหว่างการกู้ยืมเพื่อวัตถุประสงค์ของ ESSI และการใช้จ่ายสำหรับกิจกรรมของ ESSI คณะกรรมาธิการยุโรปได้รับอนุญาตให้กู้ยืมในนามของสหภาพยุโรปโดย ORD (Grund and Steinbach, 2023) ORD กำหนดให้ต้องมีการตัดสินใจเป็นเอกฉันท์ของคณะมนตรีที่กำหนดแหล่งเงินทุนหลักของสหภาพยุโรปและต้องให้สัตยาบันโดยแต่ละประเทศสมาชิก ORD อนุญาตให้กู้ยืมและระบุวิธีการใช้รายได้จากการกู้ยืม นั่นหมายความว่าการกู้ยืมเพื่อการป้องกันทางอากาศจำเป็นต้องมี ORD ฉบับใหม่ และด้วยเหตุนี้จึงต้องให้สัตยาบันโดยประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปตามรัฐธรรมนูญในประเทศ (มาตรา 311 TFEU) ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนีได้กำหนดข้อจำกัดหลายประการเกี่ยวกับการจัดหาเงินทุนจากหนี้ของสหภาพยุโรปว่าเงินกู้โดยรวมจะต้องไม่เกินจำนวนทรัพยากรของตนเองอย่างมีนัยสำคัญ (GFCC, 2022; ดูเชิงอรรถ 18) เมื่อคำนึงถึงหนี้ NGEU ที่มีอยู่ในปัจจุบัน จึงมีเพดานหนี้ที่อนุญาต
การใช้จ่ายเงินที่ระดมได้ต้องมีหลักกฎหมายที่ชัดเจน สำหรับ NGEU นี่คือเงื่อนไขฉุกเฉินในสนธิสัญญาของสหภาพยุโรป (มาตรา 122 TFEU) ซึ่งอนุญาตให้มีการจัดหาเงินทุนสำหรับมาตรการทางเศรษฐกิจที่กำหนดเป้าหมายและชั่วคราวในสถานการณ์พิเศษ เงื่อนไขฉุกเฉินกำหนดให้เชื่อมโยงการใช้เงินกู้กับการจัดการ "เหตุการณ์พิเศษ" ตามความหมายของมาตรา 122 TFEU แม้จะมีความแตกต่างที่ชัดเจนกับ NGEU แต่การสร้างระบบป้องกันภัยทางอากาศที่ใช้ ESSI สามารถเปรียบเทียบได้กับสถานการณ์ฉุกเฉินภายใต้มาตรา 122 TFEU ซึ่งประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปอนุญาตให้มีการช่วยเหลือซึ่งกันและกันเพื่อจัดการกับภัยคุกคามต่อความมั่นคงที่เกิดขึ้นทันที เนื่องจากประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปแต่ละประเทศไม่สามารถจัดหาเงินทุนสำหรับ ESSI ได้ทางเศรษฐกิจ การใช้จ่ายร่วมกันจึงตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น ร่วมกับมาตรา 122 TFEU สหภาพยุโรปสามารถใช้อำนาจ CFSP ตามมาตรา V ของ TEU (และกรอบ PESCO โดยเฉพาะ) ในการใช้จ่าย ESSI ซึ่งให้อิสระเพียงพอแก่ประเทศสมาชิกในการนำเครื่องมือเช่น ESSI มาใช้ ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมการป้องกันและความมั่นคง
การโจมตียูเครนเต็มรูปแบบของรัสเซียเป็นการโจมตีที่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของสหภาพยุโรปและประเทศสมาชิก มีความเห็นพ้องกันอย่างกว้างขวางว่าจักรวรรดินิยมดินแดนของรัสเซียเป็นภัยคุกคามโดยตรงต่อความมั่นคงของสหภาพยุโรป ซึ่งเมื่อเวลาผ่านไป ความมั่นคงของสหภาพยุโรปแต่ละประเทศก็ทวีความรุนแรงและคุกคามประเทศต่างๆ มากขึ้นเรื่อยๆ (ดูตัวอย่างเช่น Cavoli, 2024)
ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนีได้ตัดสินเพิ่มเติมว่าการจัดหาเงินทุนด้วยหนี้จะต้องจำกัดทั้งระยะเวลาและสาระสำคัญ (GFCC, 2022) การโจมตีทางทหารต่อประเทศเพื่อนบ้านในสหภาพยุโรปถือเป็น "กรณีพิเศษในประวัติศาสตร์" ตามการพิจารณาของศาล (GFCC, 2022) แม้กระทั่งในปัจจุบัน ภัยคุกคามโดยตรงจากการโจมตีของรัสเซียต่อดินแดนของสหภาพยุโรปยังคงมองเห็นได้ การโจมตีแบบไฮบริดที่เพิ่มขึ้นและขีปนาวุธลูกหลงที่รายงานว่าเข้าถึงดินแดนของสหภาพยุโรปเป็นหนึ่งในตัวบ่งชี้ถึงความเร่งด่วนของภัยคุกคาม เช่นเดียวกับการสร้างกำลังการผลิตทางทหารของรัสเซียอย่างแข็งแกร่ง (Wolff et al, 2024) ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปแต่ละประเทศไม่สามารถปกป้องน่านฟ้าของตนได้อย่างเพียงพอ เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการงบประมาณสมดุล ORD ต้องจัดเตรียมทรัพยากรที่แท้จริงในอนาคตที่เพียงพอเพื่อให้แน่ใจว่าจะชำระหนี้ได้ ซึ่งจำเป็นเพื่อชดเชยหนี้สินที่เกิดจากการกู้ยืมด้วยสินทรัพย์ ซึ่งเป็นเหตุผลในการปฏิบัตินอกงบประมาณ (CLS, 2020)
NGEU ได้รับการดำเนินการผ่านแผนการฟื้นฟูและความยืดหยุ่นแห่งชาติ ซึ่งอิงตามมาตรา 175 TFEU ซึ่งปฏิบัติตามตรรกะจากล่างขึ้นบนบางประการ โดยประเทศสมาชิกเสนอโครงการซึ่งได้รับการอนุมัติจากคณะกรรมาธิการและคณะมนตรี แนวทางนี้ทำให้มั่นใจได้ว่าประเทศสมาชิกเป็นเจ้าของและกระจายทรัพยากรอย่างยุติธรรม สำหรับการป้องกันทางอากาศ ไม่จำเป็นต้องพึ่งพามาตรา 175 TFEU เป็นอุปกรณ์กระจายทรัพยากร กรอบ PESCO ภายใต้มาตรา 46 TEU นำเสนอกรอบงานที่เหมาะสมสำหรับคณะกรรมาธิการและประเทศสมาชิกในการตัดสินใจว่าควรจัดหาระบบใดผ่านการจัดซื้อร่วมกัน หรือควรจัดหาระบบใดต่อไปโดยประเทศสมาชิก ซึ่งการตัดสินใจควรพิจารณาจากความคุ้มทุน
บทสรุป
การรับรู้ถึงภัยคุกคามที่เพิ่มขึ้นได้เปลี่ยนทัศนคติในยุโรป และการสร้างขีดความสามารถด้านการป้องกันประเทศก็มีความสำคัญเพิ่มขึ้นในหลายประเทศ ผลสำรวจยังระบุด้วยว่าประชาชนต้องการให้สหภาพยุโรปมีบทบาทมากขึ้นในด้านการป้องกันประเทศ ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่ประเทศในยุโรปมากกว่า 20 ประเทศต่างต้อนรับและรับรองความคิดริเริ่มของเยอรมนีในการสร้างระบบป้องกันภัยทางอากาศของยุโรป (ESSI) อย่างไรก็ตาม ฝรั่งเศสและอิตาลีโดยเฉพาะได้แสดงความสงวนท่าทีบางประการเกี่ยวกับความคิดริเริ่มดังกล่าว แม้ว่าจะเกิดการบรรจบกันทางยุทธศาสตร์ขึ้นบ้างในปี 2023
การระดมทุนร่วมกันผ่านหนี้ของสหภาพยุโรปนั้นเหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการป้องกันทางอากาศของยุโรป การระดมทุนร่วมกันนั้นสามารถพิสูจน์ได้จากการที่การป้องกันทางอากาศเป็น EPG ที่มีผลกระทบภายนอกและผลกระทบจากภายนอกจำนวนมาก การระดมทุนผ่านหนี้นั้นเหมาะสมเนื่องจากการสร้างระบบป้องกันทางอากาศนั้นต้องใช้ต้นทุนล่วงหน้าที่สูง การระดมทุนผ่านหนี้ดังกล่าวอาจปฏิบัติตามแบบจำลองที่ใกล้เคียงกับ NGEU การตีความทางกฎหมายดังกล่าวจะเป็นที่ยอมรับได้
ผู้กำหนดนโยบายควรดำเนินการอย่างรวดเร็วเพื่อจัดทำโครงการหนี้ของสหภาพยุโรปที่สำคัญดังกล่าว เพื่อส่งเสริมความมั่นคงของยุโรปในจิตวิญญาณแห่งความสามัคคีระหว่างประเทศในยุโรป การดำเนินการดังกล่าวจะช่วยปลดปล่อยทรัพยากรทางการคลังของประเทศสำหรับระบบป้องกันประเทศอื่นๆ ที่จำเป็นเร่งด่วน ESSI ควรได้รับการปรับเปลี่ยนเพื่อคำนึงถึงข้อกังวลด้านนโยบายอุตสาหกรรมที่สมเหตุสมผล และเพื่อสนับสนุน RD ในการทำงานร่วมกันของระบบและการปรับปรุงเทคโนโลยีของยุโรปในการป้องกันทางอากาศ ในที่สุด ผู้กำหนดนโยบายจะต้องหาวิธีที่จะรวมสมาชิก ESSI ที่ไม่ใช่สหภาพยุโรปในความพยายามดังกล่าว โดยรวมแล้ว หนี้ของสหภาพยุโรปจะช่วยให้ความพยายามด้านการป้องกันประเทศของยุโรปก้าวหน้าไปอย่างมากในสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงที่เป็นภัยคุกคามสูง การจัดหาเงินทุนหนี้ร่วมกันของสหภาพยุโรปจะทำให้ปัจจัยภายนอกด้านความมั่นคงที่สำคัญของการป้องกันทางอากาศกลายเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรภายใน สอดคล้องกับสนธิสัญญา และได้รับการต้อนรับในทางการเมืองอย่างยิ่ง ทั้งนี้ โดยไม่เบี่ยงเบนจากวัตถุประสงค์ด้านนโยบายอุตสาหกรรมของสหภาพยุโรป