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Cómo la economía circular puede revitalizar los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Resumen:
Prioridades para la acción global inmediata y un plan de políticas para la transición hacia 2050.
A medida que aumentan las preocupaciones sobre la viabilidad de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, surge una oportunidad para promover la economía circular como la solución del futuro y poner el concepto en el centro de la acción en todo, desde la lucha contra el cambio climático hasta la reducción de la pobreza.
El potencial transformador de la "economía circular" para abordar los desafíos ambientales y sociales globales está recibiendo una atención internacional cada vez mayor, y el interés reciente se debe en particular al reconocimiento de que la agenda de desarrollo sostenible liderada por las Naciones Unidas está flaqueando. Hasta ahora, la economía circular ha sido en gran medida periférica a esa agenda, a pesar de figurar ampliamente en el pensamiento gubernamental y tener un perfil creciente como una alternativa sostenible a los modelos económicos derrochadores y contaminantes de la actualidad. Sin embargo, ahora que la comunidad de políticas multilaterales está considerando con urgencia cómo reactivar el progreso estancado en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y qué debería contener cualquier marco que reemplace o amplíe los ODS después de 2030, existe una oportunidad de incorporar los principios de la economía circular de manera más integral y formal dentro del sistema internacional.
Este trabajo de investigación se ha escrito con la intención expresa de aportar ideas a este nuevo reajuste de los ODS, tanto en los próximos eventos que se celebrarán en el otoño de 2024 (en particular, la Cumbre del Futuro de las Naciones Unidas) como en los debates que se seguirán en 2025 y más allá. Abogamos por acelerar y profundizar el cambio hacia modelos económicos circulares, teniendo en cuenta las posibles desventajas y consecuencias imprevistas que pueden traer consigo las innovaciones disruptivas. El trabajo subraya el papel fundamental que podría desempeñar la expansión de la economía circular en el apoyo a los ODS y en la configuración de lo que vendrá después de ellos. En relación con esto último, en concreto, presentamos un plan de políticas para el desarrollo de la economía circular hasta 2050 (véase el capítulo 4, cuadro 2).
En el centro de nuestro argumento está la idea de que la economía circular y los ODS son naturalmente complementarios. El protagonismo de la economía circular en el marco de los ODS podría ayudar a que la economía circular alcance una escala y una amplitud críticas, lo que a su vez mejoraría las perspectivas de alcanzar muchas de las metas de los ODS (véase el cuadro 1). Vincular ambas ofrece beneficios mutuos. La economía circular necesita el visto bueno del sistema de las Naciones Unidas y otras instituciones multilaterales para establecerse a nivel mundial. Al mismo tiempo, la economía circular ofrece la perspectiva de una acción mucho más eficaz en la triple crisis planetaria de la contaminación, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad, precisamente el tipo de catalizador que podría utilizar la debilitada Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
Una “economía circular” puede considerarse como un sistema diseñado para generar prosperidad social y económica sin requerir niveles insostenibles de extracción, consumo o contaminación de materias primas. En términos simplificados, una economía circular combina tres principios de diseño: eliminar los desechos y la contaminación; extender la vida útil de los productos y materiales durante el mayor tiempo posible; y regenerar los sistemas naturales. Puede implicar muchos tipos diferentes de actividades: el ecodiseño de bienes, las alternativas de “producto como servicio” a la propiedad de los productos, la agricultura regenerativa y restaurativa, y el uso de bienes reacondicionados y de segunda mano son solo algunos ejemplos. Lograr una economía circular no consiste simplemente en reciclar más: requiere reorientar y rediseñar los objetivos y estructuras fundamentales de los sistemas de aprovisionamiento social (alimentos, transporte, energía, vivienda) de manera que reduzcan drásticamente el consumo de materias primas y energía.
Una sólida literatura científica destaca las ventajas de los modelos económicos circulares frente a los actuales, predominantemente extractivos y con uso intensivo de recursos (que los investigadores suelen calificar de «lineales»). Según algunas estimaciones, la transición a una economía circular podría liberar hasta 1,5 billones de dólares en valor en tan solo tres sectores de la economía estadounidense. Podría ayudar a lograr el 45% de las reducciones de emisiones globales de gases de efecto invernadero necesarias para mitigar el cambio climático transformando la forma en que se fabrican y utilizan los productos y los materiales. También podría restaurar la biodiversidad mundial a sus niveles de 2000 en poco más de una década. Sin embargo, sin la introducción de la economía circular a gran escala, en cambio, el consumo de recursos podría aumentar en un 60% con respecto a los niveles de 2020 para 2060, mientras que más de la mitad de las 169 metas de los 17 ODS podrían resultar inalcanzables. Dicho de otro modo, la economía circular se está volviendo demasiado importante para que los responsables de las políticas la ignoren, más aún en medio de crecientes preocupaciones por el aumento de las temperaturas globales, la falta de progreso en los ODS y el fracaso mundial en el cumplimiento de muchos objetivos ambientales.
Sin embargo, hasta ahora la historia de la economía circular ha sido a menudo la de una ambición modesta, iniciativas localizadas y proyectos de pequeña escala o experimentales implementados de manera incoherente. Como sostenemos en este artículo, la economía circular necesita ser ampliada y coordinada globalmente. Uno de los desafíos más básicos es que no se está llevando a cabo suficiente actividad de economía circular: según una estimación, la economía global es solo un 7,2 por ciento "circular", si se mide por el porcentaje de materiales secundarios (es decir, reciclados) que consume. Un segundo problema es la falta de representación institucional dedicada. Si bien la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) existe para la coordinación de políticas climáticas globales y la Agencia Internacional de Energía (AIE) proporciona una estructura de coordinación para el sector energético, no existe un equivalente para la economía circular. Lo que se necesita es una especie de AIE para la economía circular, por así decirlo: un organismo multilateral que pueda defender la economía circular ante los responsables de las políticas y en el sistema de las Naciones Unidas, y que pueda coordinar políticas, regulaciones y estándares.
Un tercer problema, que se deriva en parte de lo anterior, es que la acción en materia de economía circular sigue estando fragmentada a nivel mundial. Todos los países dependen en distintos grados del comercio exterior para los materiales, bienes y servicios asociados a las actividades circulares. Del mismo modo, las normas de "ecodiseño" que exigen que los productos cumplan criterios estrictos de circularidad afectarán a las cadenas de suministro mundiales, con implicaciones que podrían ir más allá de las jurisdicciones donde se promulgan dichas normas. Sin embargo, la interconexión básica de la economía circular no se refleja plenamente en las políticas. Hasta la fecha se han puesto en marcha más de 75 planes de acción, hojas de ruta y estrategias nacionales de economía circular (hay otros 14 en desarrollo). Estos documentos han sido redactados unilateralmente por los países en cuestión, lo que ha dado lugar a un caleidoscopio de alrededor de 3.000 compromisos en rápida evolución que abarcan 135 áreas de políticas y 17 sectores. Si bien la cantidad de actividad es una señal positiva del creciente interés en la economía circular, la fragmentación de sus entornos operativos y regulatorios corre el riesgo de aumentar las barreras al comercio (por ejemplo, cuando las regulaciones sobre la exportación de desechos industriales o productos electrónicos reciclados son incompatibles entre un país y otro).
Una cuarta preocupación es que las prácticas gubernamentales actuales en materia de economía circular corren el riesgo de fomentar un nacionalismo contraproducente en materia de recursos y una competencia económica de suma cero, lo que perjudica en particular a los países en desarrollo con pocos recursos y socava los ODS. En algunos casos, los planes de acción y las hojas de ruta nacionales mencionados anteriormente tienen objetivos internos limitados, como impulsar la competitividad frente a los socios comerciales, apoyar la relocalización (a menudo motivada políticamente) de la industria y los empleos y reducir la dependencia de materiales críticos importados. Las tendencias hacia la desglobalización y el nacionalismo aumentan la tentación de los gobiernos de tratar la economía circular como una oportunidad para afirmar, o disputar, el control sobre los suministros de materias primas críticas.
Resumen de recomendaciones
Para abordar estos desafíos, este documento propone soluciones e ideas en dos partes. La primera parte cubre el período hasta 2030, la fecha límite prevista actualmente por las Naciones Unidas para alcanzar los ODS. La segunda se centra en 2030-50, un período durante el cual los ODS pueden extenderse (muy probablemente en forma modificada) o reemplazarse por nuevos objetivos como parte de una agenda de desarrollo sostenible renovada.
En cuanto a las medidas inmediatas para salvar los ODS entre ahora y 2030, hemos identificado cinco áreas prioritarias para la colaboración internacional en materia de economía circular. Estas medidas propuestas se basan en las aportaciones de los talleres de las partes interesadas y las consultas con participantes de África, Asia, Europa y América Latina, y están destinadas a una audiencia variada de instituciones multilaterales, gobiernos y empresas. Como se acerca la fecha límite de los ODS de 2030, sería necesario comenzar de inmediato a trabajar para implementar estas recomendaciones. Las cinco prioridades son las siguientes:
Incorporar principios de justicia e inclusión en el desarrollo de la economía circular
Se trata de algo más que un imperativo moral: es una necesidad pragmática, tanto para la colaboración con el sistema de las Naciones Unidas, donde estos valores ya sustentan los ODS, como para lograr el apoyo político y popular en todo el mundo a las reformas económicas que implica la economía circular. Entre las tareas clave figuran la rectificación de injusticias ambientales como el vertido ilegal de residuos en países de ingresos bajos y medios, la creación de empleo digno y significativo, y la consulta a una amplia gama de países y partes interesadas sobre el diseño de políticas de economía circular. Otras recomendaciones incluyen el establecimiento de directrices de las Naciones Unidas sobre la equidad social en la economía circular; la creación de una plataforma en el marco del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) para facilitar el intercambio de conocimientos y mejores prácticas de las comunidades indígenas; y el lanzamiento de una campaña mundial de información sobre los beneficios de la economía circular.
Mejorar la coordinación de políticas globales sobre la economía circular
Se necesita un mecanismo de coordinación de políticas multilateral o intergubernamental para ayudar a los gobiernos a desarrollar e implementar hojas de ruta nacionales de economía circular. Una opción sería establecer una alianza intersectorial de economía circular entre agencias de desarrollo de la ONU. Esa alianza podría trabajar con los gobiernos nacionales, los bancos multilaterales de desarrollo (BMD), el sector privado y la sociedad civil para ofrecer directrices, ejemplos de mejores prácticas y conocimiento técnico. La Alianza Global sobre Economía Circular y Eficiencia de los Recursos (GACERE), que actualmente consta de solo 16 países más la UE, podría reorientarse y ampliarse para esta función. Otra opción sería establecer una agencia internacional de recursos,6 similar a la Agencia Internacional de Energía (AIE) en algunos aspectos, pero con un mandato específico sobre los recursos materiales y la economía circular. Además, se debería alentar al G7 y al G20 a aumentar su ambición en materia de economía circular y alinear las políticas en áreas como las normas de productos y productores (véase el Capítulo 3). La coordinación internacional entre las agendas ambientales también podría mejorarse aplicando los principios de la economía circular para alcanzar los objetivos establecidos en acuerdos ambientales multilaterales como el Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Acuerdo de París sobre el cambio climático.
Reformar la arquitectura financiera global
Para ampliar la economía circular se necesitarán inversiones importantes. Actualmente, la economía circular está poco integrada en la arquitectura financiera mundial y, por lo tanto, está fuera del radar de muchos inversores o se la percibe como demasiado riesgosa. La creación de un marco específico para la economía circular para las instituciones financieras internacionales podría facilitar el desarrollo de taxonomías de inversión, parámetros financieros y criterios técnicos que respaldarían la financiación de proyectos, tecnologías y modelos de negocios a gran escala. La financiación multilateral para el desarrollo, aunque históricamente se ha centrado en modelos económicos "lineales", también tiene un papel que desempeñar en la reducción del riesgo de las inversiones en economía circular. La reforma en curso de los bancos multilaterales de desarrollo presenta una oportunidad para incorporar los principios de circularidad en las finanzas públicas internacionales. Fundamentalmente, los bancos multilaterales de desarrollo tendrán que aumentar su capacidad de préstamo y ajustar sus mandatos para permitir la financiación de bienes públicos globales. También se podría crear un Fondo Mundial para la Economía Circular, financiado a través de fuentes públicas y basado en el Fondo Verde para el Clima, para movilizar capital privado, concentrándose en los países de ingresos bajos y medios que de otro modo podrían tener dificultades para atraer financiación para sus transiciones a la economía circular.
Reestructurar el sistema de comercio global
Se necesitan cambios en las políticas y las reglamentaciones para apoyar el comercio que facilite la economía circular y, al mismo tiempo, prevenir problemas como el vertido ilegal de desechos y el comercio de bienes que inhiben la economía circular. Para reconfigurar las cadenas de suministro mundiales para que sean de naturaleza circular, se necesitarán políticas y reglamentaciones que agilicen el comercio de muchos tipos de bienes y servicios, entre ellos: equipos de remanufactura y reciclaje; bienes de segunda mano; materias primas secundarias; desechos y residuos industriales no peligrosos; y servicios de diseño, alquiler y reparación. Se podrían establecer esquemas de "comerciantes circulares de confianza" para reducir la burocracia, precertificando a los exportadores que cumplen con las normas de la economía circular. Los "carriles de recuperación de recursos" similares a los carriles verdes aduaneros podrían agilizar la documentación para los envíos de materias primas secundarias. También se necesita cooperación técnica para que el comercio circular sea compatible con los códigos del Sistema Armonizado (SA) de la Organización Mundial de Aduanas. Por último, el grupo de trabajo informal sobre economía circular organizado por los Debates Estructurados sobre Comercio y Sostenibilidad Ambiental (TESSD) de la OMC se beneficiaría de un estatus más formal.
Desarrollar estándares y métricas compartidas
La adopción de normas y métricas comunes será crucial para expandir la economía circular en todo el mundo y reducir la fragmentación de políticas y regulaciones. Además de respaldar la divulgación de información por parte de empresas y organizaciones, se necesitarán nuevas métricas para monitorear y reportar el impacto agregado de la economía circular en otros acuerdos ambientales multilaterales, como el Acuerdo de París sobre el cambio climático y el próximo instrumento vinculante para poner fin a la contaminación por plásticos para 2040. Una taxonomía de normas específica para la economía circular deberá cubrir muchas áreas diferentes, incluido el diseño de productos, las adquisiciones, la producción más limpia, la transparencia y trazabilidad de la cadena de suministro y el desempeño financiero. La reciente publicación del primer tramo de las normas ISO 59000 sobre la economía circular es un paso adelante, pero las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) en particular pueden necesitar apoyo para los costos de cumplimiento. El nuevo Protocolo Global de Circularidad (GCP), voluntario, lanzado en 2023, podría impulsar el desarrollo de métricas universales para evaluar la circularidad.
Después de los ODS: de 2030 a 2050
La mayoría de los ODS no se alcanzarán en 2030. Solo el 17 por ciento de las metas de los ODS están en vías de cumplirse a nivel mundial en 2030.7 Algunas voces prominentes proponen que, en lugar de abandonar o reemplazar los ODS, la ONU debería revisar el conjunto actual de metas y extender el marco de los ODS hasta 2050.8 Para brindar ideas en esta área, el Capítulo 4 presenta un plan de políticas indicativo y de más largo plazo para ser considerado en el contexto de un posible marco de los ODS extendido o revisado después de 2030.
En concreto, proponemos un conjunto de objetivos de circularidad en 17 categorías para 2050, y las correspondientes palancas y acciones para alcanzarlos. Cada categoría de objetivo está asociada a uno de los 17 ODS. Por ejemplo, para el ODS 1 (“Fin de la pobreza”), nuestras metas propuestas prevén la economía circular proporcionando servicios básicos asequibles a los pobres y sosteniendo a las empresas locales que pueden ayudar a que las comunidades sean resilientes a las crisis económicas y los desastres ambientales. Para el ODS 7 (“Energía asequible y no contaminante”), proponemos acciones que permitirían a las sociedades lograr un acceso total y asequible a sistemas de energía renovable y circular. En virtud de este objetivo, la mayoría de los materiales críticos se suministrarían a través de fuentes secundarias o se sustituirían por materiales alternativos, lo que destaca la importancia de la circularidad para garantizar que las demandas de recursos de la transición energética se reduzcan tanto como sea posible.
Para consagrar los principios de la economía circular de forma más destacada en el próximo conjunto de objetivos posteriores a 2030, recomendamos varias medidas:
Introducir un objetivo específico de alto nivel, dentro del marco ampliado de los ODS posteriores a 2030, que reconozca el potencial transformador de la economía circular para el desarrollo global y para abordar la triple crisis planetaria. Describir explícitamente objetivos globales ambiciosos pero alcanzables relacionados con la reducción del uso insostenible de recursos, la reducción de la generación global de desechos y la mejora de las tasas de circularidad de los recursos y materiales clave. Garantizar que los objetivos de la economía circular se integren en todos los ODS, haciendo hincapié en la interconexión de la gestión sostenible de los recursos con los objetivos económicos, sociales y ambientales. Alinear el marco posterior a 2030 y los objetivos de la economía circular con la iniciativa "Más allá del PIB" que forma parte de la visión "Nuestra Agenda Común" del Secretario General de las Naciones Unidas. Desarrollar indicadores claros y mensurables para prácticas de economía circular inclusivas con objetivos específicos relevantes para 2050.
Para estar al día de toda la actualidad económica, consulte nuestro Calendario económico
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