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Financiación de la defensa aérea europea mediante deuda de la Unión Europea
Resumen:
En este artículo proponemos la creación de un mecanismo de financiación de la UE para internalizar las externalidades positivas que proporcionan los sistemas nacionales de defensa aérea.
Introducción
Ucrania no es la única parte de Europa vulnerable a ataques aéreos y con misiles. Sin embargo, las actuales capacidades defensivas de Europa, en particular los sistemas integrados de defensa aérea y de misiles de la OTAN, no cubren totalmente la infraestructura crítica europea, y mucho menos todo el territorio.
La experiencia de Ucrania e Israel demuestra que una defensa antimisiles eficaz es factible, pero también cara. El elevado coste de los sistemas de defensa aérea, como el Patriot de fabricación estadounidense o el IRIS-T alemán, es una de las razones por las que los gobiernos europeos no han invertido lo suficiente. Una sola batería de misiles Patriot cuesta unos 1.000 millones de dólares y la creación de un escudo antiaéreo europeo podría suponer fácilmente una inversión de cientos de miles de millones.
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ha dicho que tiene la intención de crear un “fondo de defensa europeo” y proponer “proyectos de defensa de interés común europeo, empezando por un escudo aéreo europeo”. Sin embargo, no está claro cómo se financiaría ese escudo aéreo. Es difícil financiar grandes inversiones iniciales con cargo a los presupuestos nacionales ordinarios. Además, las normas presupuestarias nacionales y europeas, además del limitado margen fiscal, dificultan que algunos países europeos obtengan préstamos para financiar costosos equipos de defensa aérea. Por último, si los países lo hacen solos, podrían invertir de forma insuficiente, descuidando el bien público que están proporcionando.
Las normas fiscales que rigen a los países de la Unión Europea podrían eludirse emitiendo, con carácter excepcional, deuda de la UE que proporcionaría recursos para este costoso despliegue de defensa aérea. Este acto de asistencia mutua liberaría recursos presupuestarios nacionales y proporcionaría estabilidad financiera a largo plazo, al tiempo que impulsaría la industria de defensa nacional. Pero esa deuda de la UE tendría que estar justificada en la legislación de la UE y aplicarse. En este documento de políticas, proponemos la creación de un mecanismo de financiación de la UE para internalizar las externalidades positivas proporcionadas por los sistemas nacionales de defensa aérea, ya sea en el contexto del “muro de los drones”, la protección contra los ataques aéreos y los misiles de crucero o las amenazas de los misiles balísticos. Mientras tanto, las estructuras de mando y control permanecerían en el marco de la OTAN y se preservaría la soberanía nacional en última instancia.
Tras un breve análisis de cómo las preocupaciones sobre la soberanía han impedido hasta ahora la integración de la defensa en la UE, sostenemos que la defensa aérea es un bien público europeo. Debido a los costes sustanciales y a las economías de escala, el aprovisionamiento por parte de cualquier país sería insuficiente: la defensa aérea se beneficiaría de la financiación europea. Se puede establecer una gobernanza adecuada de la financiación de la defensa aérea para tener en cuenta las diferencias continuas entre los países en cuanto a preferencias y los efectos distributivos. Además, dado que la defensa aérea es una inversión importante, hay motivos para financiarla mediante déficits. Ofrecemos argumentos detallados para ello. A continuación, analizamos la base jurídica de un instrumento de deuda europea que permita la financiación mediante deuda respetando las limitaciones de alcance, cantidad y tiempo.
Preocupaciones sobre la soberanía
Las capacidades militares y de defensa se consideran cuestiones centrales de soberanía y reflejan la capacidad de los países para ejercer eficazmente el poder estatal (Dobbs, 2014). Algunos tribunales constitucionales nacionales han identificado la defensa como una función central para la soberanía del estado nación, y las capacidades de defensa básicas tendrían por lo tanto que permanecer bajo control nacional, haciendo que cualquier transferencia significativa de competencias sea posiblemente inconstitucional (GFCC, 2009). La sensibilidad de la defensa como cuestión de interés nacional se refleja además en la muy limitada integración en el área de defensa a lo largo del proceso de integración de la UE después del rechazo francés en 1954 a la formación de una Comunidad Europea de Defensa. En consecuencia, los Tratados de la UE señalan las cuestiones militares y de defensa como áreas de competencia nacional, con actividades de defensa basadas en la UE limitadas en su alcance y restringidas por la votación por unanimidad.
Sin embargo, la integración europea en materia de defensa goza de un nivel de apoyo público consistentemente elevado (Mérand y Angers, 2014). Genschel y Jachtenfuchs (2015) identificaron la creciente integración –sin federalización– de los principales poderes estatales, incluida la defensa, en la UE. Las percepciones de amenazas estratégicas pueden influir en la opinión pública sobre la cooperación y la integración europeas en materia de defensa –en particular, la percepción de que las actividades militares de Rusia en Ucrania amenazan la seguridad– y aumentar el apoyo a la creación de un ejército europeo común (Graf, 2020).
Las crisis pueden contrarrestar el “disenso restrictivo” en relación con la integración de la defensa (Burgoon et al, 2023), y existe tanto un apoyo transfronterizo a la defensa europea como preferencias convergentes sobre el diseño real de dicha política. Tal vez no sea sorprendente que una propuesta alemana un tanto ad hoc sobre defensa aérea, la Iniciativa Escudo del Cielo Europeo (ESSI), propuesta en agosto de 2022 por el canciller Scholz como una iniciativa para fortalecer el pilar europeo de la OTAN y desarrollar capacidades en defensa aérea, haya atraído la participación y el interés de más de 20 estados. ESSI implica la adquisición, el mantenimiento y el uso bajo el mando de la OTAN de capacidades de defensa aérea.
Sin embargo, Francia no forma parte de la ESSI y ha criticado la iniciativa, en parte por su enfoque en las empresas de defensa estadounidenses e israelíes. Las críticas de Francia también se relacionan con las diferencias en las doctrinas de disuasión y las cuestiones de política económica e industrial (Arnold y Arnold, 2023). Desde la creación de la ESSI, se ha logrado cierta convergencia en estas cuestiones y el presidente francés, Emmanuel Macron, ha reconocido explícitamente la importancia de la ESSI para los países sin disuasión nuclear. Para que la financiación de la deuda a nivel de la UE para la defensa aérea sea aceptable, será importante fortalecer la interoperabilidad de los sistemas e incluir, al menos en cierta medida, el sistema franco-italiano SAMP-T junto con el IRIS-T y otros sistemas europeos.
En este contexto, la financiación de la UE para la defensa aérea podría centrarse inicialmente en el I+D para avanzar en la interoperabilidad. La financiación del I+D podría incluso centrarse en el desarrollo de nuevos sistemas de la UE capaces de interceptar misiles balísticos. En un segundo paso, la financiación de la UE se utilizaría para la implantación de dichos sistemas. Si bien este enfoque puede ser políticamente más aceptable, un proceso tan escalonado corre el riesgo de llevar demasiado tiempo. Como Europa es actualmente vulnerable a los ataques aéreos, es importante aumentar rápidamente las capacidades de defensa aérea. En la práctica, puede ser necesario avanzar por vías paralelas de I+D y adquisiciones. Las compras del equipo necesario para proteger la infraestructura crítica podrían comenzar de inmediato, incluso si se hicieran a productores extranjeros, mientras que la financiación adicional de la UE podría utilizarse para avanzar en el desarrollo de sistemas de la UE.
Si se creara nueva deuda de la UE para pagar la defensa aérea, las compras a empresas estadounidenses, como se hace en el marco de la ESSI, no desplazarían el desarrollo industrial europeo. Además, si bien la financiación de la deuda de la UE estaría estrictamente limitada en volumen y alcance a la defensa aérea europea (principalmente por razones legales; véase la sección 4.2), las inversiones financieras también proporcionarían financiación a largo plazo que daría la estabilidad necesaria a la política industrial y la orientación fiscal futura para que la industria mejore sus capacidades de producción. El desarrollo de las capacidades de defensa aérea de las empresas nacionales de defensa proporcionará una diversidad de sistemas, lo que hará que la defensa aérea europea sea más resistente a posibles perturbaciones relacionadas con los proveedores extranjeros. En resumen, la deuda de la UE permitiría satisfacer las necesidades a corto plazo mediante compras en el extranjero, al tiempo que fomenta la creación de una industria de defensa de la UE.
Dado que la defensa aérea es una cuestión que afecta a toda Europa, cualquier iniciativa de financiación de la UE debería estar abierta a los aliados europeos, incluidos el Reino Unido y Noruega, que forman parte del mismo espacio aéreo que necesita ser defendido (y que ya forman parte de la ESSI). Si bien nuestro mecanismo de endeudamiento de la UE propuesto se centraría en las adquisiciones de la UE, los aliados no pertenecientes a la UE podrían participar de alguna forma.
La defensa aérea como bien público europeo y su adecuada gobernanza
Por qué la defensa aérea es un bien público europeo
Un bien público europeo (BPE) puede definirse como un bien que no se suministra en un nivel adecuado sin la intervención pública (Fuest y Pisani-Ferry, 2020), y que debería proporcionarse, al menos parcialmente, a nivel de la UE para internalizar las externalidades y cosechar los beneficios de escala, a pesar de las posibles diferencias en las preferencias nacionales o locales (Claeys y Steinbach, 2024). La defensa a nivel estatal se ha considerado durante mucho tiempo un bien público, pero ¿en qué medida es la defensa un bien público europeo? La definición de BPE proviene de la literatura sobre federalismo fiscal (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Alesina et al, 2005) y no necesariamente se aplica en la misma medida a todos los aspectos de la defensa.
En la UE y la OTAN, cualquier ejército nacional proporciona en cierta medida un bien público más allá de su propia seguridad, ya que puede ser convocado y contribuir a la defensa colectiva en virtud del artículo 5 del Tratado de la OTAN y el artículo 42(7) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Se trata de una forma directa de contribuir a la disuasión colectiva y, por lo tanto, demuestra que las capacidades de defensa nacionales son, al menos en cierta medida, un bien público europeo. Además, en caso de amenazas de actores estatales y no estatales que pueden utilizar drones y misiles baratos para atacar el territorio de la UE, los estados fronterizos desempeñan un papel importante a la hora de interceptar las amenazas entrantes en beneficio de la UE en su conjunto. Como los países pueden, al menos en cierta medida, contar con la asistencia de otros, existe un incentivo para aprovecharse de la prestación de servicios militares por parte de otros.
La defensa aérea está particularmente sujeta a fuertes efectos de escala y externalidades (Beetsma et al, 2024): cuando se trata de detección de amenazas, cuanto más interconectados estén los radares y otros sistemas de detección y más datos se compartan, más fácil será detectar las amenazas en forma temprana, lo que reducirá las necesidades de inversión para cada país. En el caso de aeronaves, misiles de crucero y drones que vuelan a baja o media altitud, los países de primera entrada normalmente deberían actuar para neutralizar la amenaza, proporcionando así un bien público a países más distantes que podrían haber sido el objetivo. Incluso en el caso de misiles balísticos de gran altitud, la detección y neutralización se puede realizar desde países distintos de los que son el objetivo.
Por ejemplo, es poco probable que un misil balístico disparado contra los Países Bajos sea interceptado únicamente sobrevolando ese país. Por lo tanto, la defensa aérea europea es un bien público particularmente sólido que pocos países europeos podrían proporcionar por sí solos. Las economías de escala y los beneficios compartidos ofrecen, por lo tanto, una sólida justificación para proporcionar el bien público a nivel europeo en lugar de nacional. Teniendo en cuenta los importantes costos fijos que supone construir una defensa aérea, la unificación de los esfuerzos nacionales puede generar ahorros sustanciales.
El argumento en contra de la defensa aérea como arma de defensa aérea es que la amenaza actual es principalmente rusa y, por lo tanto, los países del sur y el oeste de Europa pueden verse menos afectados. Tal vez no sea sorprendente que España e Italia no hayan alcanzado el objetivo del 2% del PIB de la OTAN para el gasto en defensa. Sin embargo, Europa occidental no es necesariamente inmune a la amenaza rusa. Además, las amenazas están evolucionando. Las amenazas futuras podrían provenir de otros vecinos de la UE. Por ejemplo, si el norte de África sucumbe a los islamistas del estilo del Estado Islámico, los drones podrían convertirse en una amenaza directa para los países mediterráneos.
Sin embargo, persisten las preocupaciones sobre la integración europea en materia de defensa. A nivel estratégico, existe la preocupación de que un aumento de la defensa aérea alteraría el equilibrio de poder y la disuasión entre Rusia y Europa. Esta preocupación se relaciona en particular con la disuasión a gran altitud, como la que proporciona el sistema israelí/estadounidense Arrow 3. También se teme que la defensa aérea pueda atraer inversiones a expensas de la capacidad de ataque en profundidad. En términos de escala y disponibilidad, se ha criticado a ESSI por depender demasiado de los sistemas basados en Estados Unidos, en particular el sistema Patriot, creando una dependencia estratégica de Estados Unidos y limitando la disponibilidad a las capacidades de producción de la empresa estadounidense Raytheon (que produce el sistema Patriot). Por último, existe una preocupación en materia de política industrial de que el dinero de los contribuyentes europeos impulse a las empresas de defensa estadounidenses en lugar de impulsar los sistemas europeos de Francia e Italia, en particular el SAMP-T.
Los países de la UE están convergiendo gradualmente en estas cuestiones. El presidente francés, Emmanuel Macron, ha reconocido explícitamente la importancia de la ESSI para los países que no tienen capacidad de disuasión nuclear. En lo que respecta al equilibrio entre la disuasión y las capacidades de ataque, existe un creciente reconocimiento de que la defensa aérea no puede lograrse a expensas de las capacidades de ataque. En lo que respecta a la dependencia estratégica, el fabricante de misiles MDBA Alemania está construyendo una fábrica para producir misiles Patriot, aunque las capacidades podrían seguir siendo insuficientes y las dependencias podrían persistir. Y, lo que es importante, la ESSI incluye sistemas alemanes como el IRIS-T.
Además, es necesario sopesar las desventajas frente a las ventajas que supone la disponibilidad de los sistemas estadounidenses y su alto rendimiento. Además, el aumento de la inversión en producción nacional combinada con inversiones en interoperabilidad debería aumentar la resistencia de la defensa aérea europea frente a los riesgos geopolíticos. Para que la financiación mediante deuda sea aceptable y para garantizar que la industria de defensa aérea europea prospere y que haya una diversidad de sistemas disponibles, reduciendo la dependencia estratégica de cualquier proveedor individual, será importante reforzar la interoperabilidad de los sistemas e incluir los sistemas SAMP-T, IRIS-T y otros sistemas europeos en los esfuerzos de financiación europeos. También valdría la pena asignar una parte de la financiación de la UE al desarrollo de un sistema europeo que pueda competir con los sistemas actuales del extranjero.
Un diseño de gobernanza adecuado para la defensa aérea europea
La caracterización de la defensa aérea como un bien público no implica necesariamente que todos sus elementos deban centralizarse a nivel de la UE (Claeys y Steinbach, 2024). Más bien, el marco jurídico e institucional de la UE ofrece un menú de opciones de diseño que permiten personalizar la gobernanza del bien público, guiada por la eficiencia y las compensaciones descritas anteriormente.
Una opción de diseño que daría cuenta de preferencias políticas muy diversas es la "provisión de bienes de club", a través de la cual algunos miembros de la UE, en lugar de todos, buscarían una cooperación más profunda en materia de defensa que contribuya a la defensa como un EPG. Los Tratados de la UE generalmente permiten la provisión de bienes de club a través de una "cooperación reforzada" (Demertzis et al, 2018; Fuest y Pisani-Ferry, 2019). Una opción de diseño que ofrece flexibilidad en la gobernanza sería la Cooperación Estructurada Permanente (CEP) existente en materia de cooperación en materia de defensa en relación con la investigación, las adquisiciones y la cooperación en materia de armamento. También se han llevado a cabo proyectos en los que participan países no pertenecientes a la UE bajo el paraguas de la CEP. La CEP podría así convertirse en el marco para algunas compras de equipos de defensa aérea y para mejorar la investigación y desarrollo en defensa aérea en colaboración, cuando corresponda, con la Agencia Europea de Defensa y el Fondo Europeo de Defensa.
Los marcos actuales se superponen y no se cruzan exactamente. ESSI incluye principalmente a miembros de la UE, pero también a otros aliados: Noruega, el Reino Unido, Suiza y Turquía. El marco de cooperación de la PESCO abarca a 26 países de la UE (Malta es la excepción). El marco de la PESCO proporciona suficiente flexibilidad para que al menos los miembros de la UE de ESSI cooperen en proyectos de la PESCO. ESSI podría convertirse en un nuevo proyecto de la PESCO, y sus países miembros de la UE (de los 26 miembros de la PESCO) podrían acordar una iniciativa ESSI basada en el "bien del club".
Los Estados miembros participantes acordarían entre ellos las modalidades y el alcance de su cooperación, así como la gestión de dicho proyecto. La integración de países no europeos en la ESSI es posible en el marco de la arquitectura de la PESCO, como ya se hizo anteriormente con la integración de los Estados Unidos y Canadá en los proyectos de movilidad militar de la PESCO.
La ventaja de implementar la ESSI en el marco de la CEP es que existe una gobernanza institucional adecuada que podría proporcionar la base para la financiación conjunta de la deuda y también podría utilizarse para una mayor cooperación en materia de adquisiciones y desarrollo tecnológico. En particular, la integración de la ESSI en la CEP permitiría utilizar recursos de la Agencia Europea de Defensa, por ejemplo, para mejorar la interoperabilidad de diferentes sistemas e invertir en desarrollo tecnológico, incluido el sistema de defensa aérea francés/italiano.
La provisión de defensa aérea como bien público puede personalizarse en función de si se realiza de manera centralizada o descentralizada. Entendemos que, en el plan preliminar presentado por la Presidenta de la Comisión, von der Leyen, la UE no desempeñaría ningún papel operativo en defensa aérea, que seguiría siendo competencia exclusiva de los Estados miembros en el marco de la OTAN. Es evidente que, en una visión verdaderamente "federal" de la UE, la toma de decisiones militares, entre otras cosas, algún día estaría centralizada, pero esa visión no es el marco de pensamiento en este documento de políticas, en el que analizamos opciones concretas para los responsables de la toma de decisiones. Sin embargo, algunos elementos de la defensa aérea podrían implementarse a nivel de la UE, incluida la adquisición de sistemas de defensa aérea (por ejemplo, compras conjuntas a gran escala de equipo militar). Para que esa opción avance, los Estados miembros tendrían que acordar qué sistemas son particularmente adecuados para compras conjuntas y cuáles se adquieren mejor con los enfoques de adquisición nacionales existentes, aunque a menudo lentos. En caso de un enfoque menos ambicioso, la adquisición podría seguir siendo nacional, pero con arreglo a un contrato marco conjunto. La emisión conjunta de deuda no requeriría que la Comisión Europea decidiera sobre el gasto, ya que esto seguiría siendo responsabilidad de los estados miembros o, si se decidiera a nivel central, estaría sujeto a la unanimidad en el Consejo de la UE.
Por último, aunque existan argumentos sólidos en materia de eficiencia para suministrar defensa aérea como EPG, la centralización puede tener efectos distributivos. La adquisición conjunta puede crear perdedores y ganadores, y los actores industriales actuales podrían buscar una compensación al perder sus cuotas de mercado (nacionales). Hay que tener en cuenta las implicaciones políticas de esto, al tiempo que se entiende que una deuda adicional de la UE haría crecer sustancialmente el mercado de productos de defensa. En un mercado en crecimiento, sería un error que los actores industriales actuales y los gobiernos se limitaran a intentar conservar las cuotas de mercado nacionales. En lugar de ello, deberían aceptar la importancia de la rentabilidad y la competencia en condiciones generales que conduzcan a mayores ingresos.
Por tanto, es cierto que la adquisición conjunta, en lugar de la nacional, de sistemas de defensa aérea puede revitalizar la competencia, desmembrar los mercados nacionales y amenazar a los «campeones» nacionales (Burgoon et al, 2023), al tiempo que estas empresas nacionales podrían crecer sustancialmente, como lo demuestra el rendimiento bursátil extraordinariamente positivo de las empresas de defensa europeas desde 2022. No obstante, algunos mecanismos de compensación todavía pueden ser políticamente aconsejables para fortalecer las bases industriales de defensa nacionales que no se beneficiarían directamente de la adquisición de ESSI financiada por la UE. Por ello, recomendamos incluir TWISTER (el proyecto de alerta e interceptación oportunas con vigilancia espacial, dirigido por MDBA) y el franco-italiano SAMP/T en las compras y la fase de I+D. La emisión de deuda conjunta y la adquisición conjunta también aumentarían así los recursos presupuestarios para esos sistemas de defensa nacionales. Otro mecanismo sería adaptar, cuando sea necesario, los fondos de la UE existentes para amortiguar los efectos adversos que sienten las regiones (por ejemplo, los Fondos Estructurales o el Fondo de Transición Justa).
Financiación de deuda ESSI
La justificación económica de la financiación de la deuda de la UE
Los proyectos de la PESCO suelen estar financiados por los países participantes. En materia de defensa aérea, la emisión conjunta de deuda podría aumentar los recursos para financiar las adquisiciones. Si bien lo ideal sería que las adquisiciones y la financiación se centralizaran para lograr ganancias de eficiencia, es probable y posible que los fondos obtenidos mediante la emisión de deuda de la UE se desembolsen primero a los países de la UE, que luego los gastarían en proyectos ESSI en el contexto de la PESCO.
La justificación económica para financiar la defensa aérea con deuda es sencilla: construir sistemas de defensa aérea representa una enorme inversión inicial. Una vez que el sistema está instalado, los costos operativos son relativamente pequeños. Las grandes inversiones iniciales deberían financiarse con déficits por razones de suavización de impuestos y para distribuir los costos a lo largo de los períodos durante los cuales los sistemas estarán operativos.
Implicaciones jurídicas de la financiación de la deuda de la UE para la defensa aérea
La implementación legal de la financiación excepcional de la deuda para la ESSI es un desafío, pero factible. Hay dos cuestiones jurídicas importantes: la primera relacionada con la financiación de la defensa con cargo al presupuesto de la UE, y la segunda relacionada con la financiación de la deuda para el gasto de defensa de la UE. Para ambas cuestiones, el mecanismo debe cumplir evidentemente con el derecho de la UE, pero el derecho constitucional nacional también plantea limitaciones. En particular, no se deben ignorar las preocupaciones del Tribunal Constitucional alemán sobre la deuda de la UE, a fin de minimizar los desafíos legales que podrían surgir si se presentan decisiones ante el Tribunal Constitucional alemán.
Existe una restricción general, estipulada en el artículo 41(2) del Tratado de la Unión Europea, que impide que el presupuesto de la UE financie gastos relacionados con operaciones con implicaciones militares o de defensa. Sin embargo, esta disposición no ha impedido la reciente evolución hacia una unión de defensa de la UE. A pesar de su competencia limitada en materia de defensa, la UE ha impulsado la adquisición conjunta de equipos de defensa a través de la Ley de refuerzo de la industria europea de defensa mediante la contratación pública común (EDIRPA, Reglamento (UE) 2023/2418) y ha intensificado la producción para sostener los suministros de municiones y misiles de Europa a Ucrania a través de la Ley de apoyo a la producción de municiones (ASAP, Reglamento (UE) 2023/1525). Estas iniciativas, basadas en la competencia de la UE en materia de mercado interior y política industrial (artículos 113 y 173(3) del TFUE), son una combinación de desarrollo de la capacidad militar y la capacidad industrial de la UE. Estas iniciativas no entran en conflicto con el artículo 41(2) del TUE porque implican el desarrollo de capacidades militares, no de operaciones de defensa (Fabbrini, 2024). A diferencia de estas iniciativas, la ESSI iría más allá de apuntalar capacidades mediante el desarrollo conjunto mediante la compra de equipo militar, aunque no el despliegue operativo de capacidades de la ESSI. Por ello, el artículo 41(2) del TUE exige que dichas compras se realicen fuera del presupuesto ordinario. La UE ha estado abordando esta restricción a través del marco del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, un fondo extrapresupuestario que permite a los países de la UE comprar apoyo militar letal y no letal.
Además de basar la ESSI en las competencias de política industrial y del mercado interior, se puede encontrar una base jurídica adecuada para permitir la financiación basada en la deuda en el artículo 311 del TFUE (para los préstamos) y en el Título V del TUE sobre Política Exterior y de Seguridad Común, en combinación con el artículo 122 del TFUE (para los gastos). Nuestra solución introduciría el endeudamiento de la UE "fuera del presupuesto" y fuera del presupuesto ordinario de la UE (similar a la iniciativa de recuperación económica de la UE después de la pandemia, NextGenerationEU, NGEU). Los ingresos de los créditos que están destinados a destinarse a subvenciones para financiar la ESSI serían los denominados "ingresos asignados externamente", tal como se trataban en el marco de NGEU. Estos ingresos no forman parte del presupuesto anual de la UE, ni del marco financiero plurianual de siete años de la UE, porque los ingresos asignados no se deciden en el marco del procedimiento presupuestario anual (CLS, 2020, párr. 34).
Mediante un diseño "fuera de presupuesto" de este tipo, la financiación de la ESSI mediante deuda como gasto de defensa no violaría la prohibición general de financiación de la defensa con cargo al presupuesto de la UE. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que la prohibición de utilizar el presupuesto de la UE para la defensa tiene dos objetivos. En primer lugar, pretende proteger a los miembros neutrales de la UE de tener que pagar gastos militares. En nuestra propuesta, esta protección se respeta en cualquier caso a través de la Decisión sobre Recursos Propios (ORD, la decisión de los países de la UE sobre los recursos para el presupuesto de la UE), que sería la base jurídica para la financiación mediante deuda. Esta decisión requiere la unanimidad, es decir, la aprobación de todos los miembros de la UE, incluidos los estados neutrales. En segundo lugar, la intención de mantener los gastos militares fuera del presupuesto de la UE es impedir que el Parlamento Europeo tenga derechos de codecisión (Achenbach, 2022). Al mantener al Parlamento fuera de la toma de decisiones sobre cuestiones militares y de defensa, los países de la UE querían proteger sus prerrogativas en estos asuntos tan sensibles. Una vez más, nuestra propuesta prevé -al igual que en el marco del NGEU- que el Parlamento Europeo no tenga derechos de codecisión, ya que no puede votar sobre los ingresos y gastos del NGEU. En resumen, los Tratados de la UE no impiden categóricamente a sus miembros financiar conjuntamente mediante deuda proyectos militares y de defensa.
Dado que nuestra propuesta implica diseñar la financiación de la deuda de la UE de manera similar a como se estableció en el marco del NGEU, debe hacerse una distinción entre los préstamos para fines de ESSI y los gastos en actividades de ESSI. La Comisión Europea está habilitada para pedir préstamos en nombre de la UE por la ORD (Grund y Steinbach, 2023). La ORD requiere una decisión unánime del Consejo que designa las principales fuentes de financiación de la UE y requiere la ratificación de cada estado miembro. La ORD autoriza los préstamos y especifica cómo se deben utilizar los fondos del préstamo. Esto implica que los préstamos para defensa aérea requieren una nueva ORD y, por lo tanto, requieren la ratificación de los países de la UE de acuerdo con las constituciones nacionales (artículo 311 del TFUE). El Tribunal Constitucional alemán ha estipulado una serie de limitaciones a la financiación de la deuda de la UE según las cuales los fondos prestados totales no pueden exceder significativamente la cantidad de recursos propios (GFCC, 2022; véase la nota a pie de página 18). Teniendo en cuenta el stock existente de deuda del NGEU, existe, por tanto, un límite a la deuda permisible.
El gasto de los fondos obtenidos debe tener un fundamento jurídico específico. En el caso del NGEU, este fundamento jurídico era la cláusula de emergencia de los Tratados de la UE (artículo 122 del TFUE), que permite la financiación de medidas económicas específicas y temporales en situaciones excepcionales. La cláusula de emergencia exige vincular el uso de los fondos prestados a la resolución del “acontecimiento excepcional” en el sentido del artículo 122 del TFUE. A pesar de las diferencias obvias con el NGEU, la creación de un sistema de defensa aérea basado en el ESSI puede compararse con una emergencia en virtud del artículo 122 del TFUE, en la que los países de la UE permiten la asistencia mutua para hacer frente a una amenaza inmediata a la seguridad. Dado que los países de la UE no pueden financiar económicamente el ESSI, el gasto conjunto responde a la situación de emergencia. En conjunción con el artículo 122 del TFUE, la UE puede basar el gasto del ESSI en sus competencias de la PESC en virtud del Título V del TUE (y el marco de la CEP, en particular), que da a los Estados miembros suficiente margen de maniobra para adoptar un instrumento como el ESSI que tiene como objetivo promover la defensa y la seguridad.
El ataque a gran escala de Rusia contra Ucrania fue un shock que puso en riesgo la seguridad de la UE y sus miembros. Existe un amplio consenso en que el imperialismo territorial ruso es una amenaza directa a la seguridad de la UE, que con el tiempo se ha intensificado y amenaza cada vez más a los países de la UE individualmente (véase, por ejemplo, Cavoli, 2024).
El Tribunal Constitucional alemán ha dictaminado además que la financiación de la deuda debe ser limitada en cuanto a duración y contenido (GFCC, 2022). Un ataque militar a un país vecino inmediato de la UE puede considerarse un "caso históricamente excepcional" de acuerdo con las conclusiones del tribunal (GFCC, 2022). Incluso hoy en día, la amenaza directa de un ataque ruso al territorio de la UE es visible. El aumento de los ataques híbridos y los misiles perdidos que supuestamente llegan al territorio de la UE son algunos de los indicadores de la inmediatez de la amenaza, al igual que el fuerte aumento de las capacidades de producción militar rusas (Wolff et al, 2024). Cada país de la UE individualmente no sería capaz de proteger suficientemente sus cielos. Para tener en cuenta el principio de presupuesto equilibrado, la DRP debe prever suficientes recursos propios genuinos futuros para garantizar el reembolso de la deuda. Esto es necesario para contrarrestar la deuda resultante del endeudamiento con un activo, lo que justifica su tratamiento fuera del presupuesto (CLS, 2020).
El Next Generation EU se ha implementado a través de Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia, basados en el artículo 175 del TFUE, que siguen una cierta lógica ascendente en la que los países de la UE proponen proyectos que luego son aprobados por la Comisión y el Consejo. Este enfoque garantizó la propiedad de los Estados miembros y una distribución justa de los medios. En el caso de la defensa aérea, no es necesario recurrir al artículo 175 del TFUE como mecanismo de distribución. Más bien, el marco de la CEP en virtud del artículo 46 del TUE ofrece el marco adecuado para que la Comisión y los países de la UE decidan qué sistemas deben adquirirse mediante compras conjuntas o cuáles deben seguir siendo adquiridos por los Estados miembros, una decisión que debe guiarse por consideraciones de rentabilidad.
Conclusiones
La percepción cada vez mayor de las amenazas ha cambiado el sentimiento en Europa y el desarrollo de capacidades de defensa ha cobrado mayor importancia en muchos países. Las encuestas también indican que los ciudadanos quieren que la UE desempeñe un papel más importante en materia de defensa. Por ello, no es de extrañar que la iniciativa alemana de crear un sistema europeo de defensa aérea (ESSI) haya sido acogida y respaldada por más de 20 países europeos. Sin embargo, Francia e Italia en particular han expresado algunas reservas sobre la iniciativa, a pesar de que en 2023 se hizo visible cierta convergencia estratégica.
La financiación conjunta mediante deuda de la UE sería adecuada para impulsar la defensa aérea europea. La financiación conjunta puede justificarse por el hecho de que la defensa aérea es un sector público con importantes externalidades y efectos indirectos. La financiación mediante deuda es adecuada porque la creación de un sistema de defensa aérea exige unos costes iniciales elevados. Esta financiación mediante deuda podría seguir un modelo similar al del NGEU. Semejante construcción jurídica sería defendible.
Los responsables políticos deberían actuar rápidamente para establecer un programa de deuda de la UE de tal envergadura que impulse la seguridad europea en un espíritu de solidaridad entre los países europeos. Esto liberaría recursos fiscales nacionales para otros sistemas de defensa que se necesitan con urgencia. La ESSI debería ajustarse para tener en cuenta las preocupaciones justificadas de política industrial y para apoyar la investigación y el desarrollo en la interoperabilidad de los sistemas y la mejora de la tecnología europea en materia de defensa aérea. Por último, los responsables políticos deben encontrar formas de incluir en el esfuerzo a los miembros de la ESSI que no son miembros de la UE. En general, la deuda de la UE permitiría avanzar considerablemente en los esfuerzos de defensa europeos en un entorno de seguridad muy amenazador. La financiación conjunta de la deuda de la UE internalizaría las principales externalidades de seguridad de la defensa aérea, sería compatible con los tratados y políticamente muy bien recibida, todo ello sin restar valor a los objetivos de política industrial de la UE.
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