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Las implicaciones de comprometerse a eximir a determinados hogares de las subidas de impuestos
Resumen:
Durante las últimas dos décadas, se ha vuelto común que los candidatos presidenciales de ambos partidos se comprometan a no aumentar los impuestos a al menos algunos grupos de ingresos.
Durante las últimas dos décadas, se ha vuelto habitual que los candidatos presidenciales de ambos partidos se comprometan a no aumentar los impuestos a al menos algunos grupos de ingresos. Por ejemplo, en 2008, John McCain prometió no aumentar los impuestos a ningún grupo de ingresos, mientras que Barack Obama prometió no aumentar los impuestos a las personas que ganan menos de 200.000 dólares y a las familias que ganan menos de 250.000 dólares. Asimismo, en 2016, Donald Trump se comprometió a reducir los impuestos a la clase media, y Hillary Clinton se comprometió a no aumentar los impuestos a las personas que ganan menos de 250.000 dólares. Más recientemente, en 2020, Joe Biden se comprometió a no aumentar los impuestos a nadie que gane menos de 400.000 dólares, y en 2024, Kamala Harris reafirmó este compromiso.
Estas promesas se hacen claramente para proteger a los hogares de “clase media” (¡y a los votantes de clase media!) de los aumentos de sus impuestos. Por lo tanto, también son una declaración sobre quién debería soportar la carga de financiar el gasto federal y cuán progresivo debería ser el sistema tributario.
Pero estas promesas también complican el desarrollo y la implementación de una buena política fiscal. Por diseño, dejan una gran parte de la base impositiva “fuera de la mesa”, lo que dificulta la recaudación de ingresos. Menos obvio es que estas promesas también dificultan la recaudación de ingresos de los hogares de mayores ingresos porque eximen de impuestos una parte de los ingresos de estos hogares. Esto dificulta aumentar la progresividad del impuesto a la renta. Por último, estas promesas pueden dificultar política o prácticamente la promulgación e implementación de nuevos programas impositivos o de gasto. Esto ha causado algunos episodios incómodos en el pasado y podría dificultar la negociación de un futuro acuerdo de reducción del déficit al sacar ciertas políticas de la mesa incluso antes de que comience la discusión.
Para ilustrar los efectos de este tipo de promesas sobre los ingresos y la distribución, calculamos el efecto de aumentar las tasas de impuesto a la renta legales en un 10% con diferentes umbrales de exención de ingresos utilizando el modelo de microsimulación del Centro de Política Fiscal de Urban-Brookings. Consideramos el efecto de cinco umbrales destacados: $0; $100.000; $250.000; $400.000; y $1.000.000. En este ejercicio, la función de la promesa es eximir del aumento de impuestos a los contribuyentes que se encuentren por debajo del umbral. En concreto, suponemos que el umbral se aplica a las parejas casadas que presentan declaraciones conjuntas sobre la base de los ingresos brutos ajustados. El umbral para los contribuyentes no casados se establece en la mitad del de los contribuyentes casados.
Aplicamos el aumento del 10% a todas las tasas impositivas sobre la renta de las personas físicas, incluidas las que se aplican a las ganancias de capital y al Impuesto Mínimo Alternativo (pero no a otros impuestos, como los impuestos sobre la nómina o el impuesto sobre la renta neta de las inversiones). En cada simulación que estimamos, el cambio en la tasa impositiva para cualquier grupo que supere el umbral es exactamente el mismo: un aumento del 10% en todas las tasas por encima del umbral. En otras palabras, las únicas diferencias en los ingresos y las tasas impositivas en las distintas simulaciones surgen del cambio en los umbrales. (Para centrarnos en los puntos principales de este trabajo, suponemos que no hay cambios en el comportamiento en los regímenes impositivos alternativos).
Suponemos que estos aumentos de la tasa impositiva afectarán el año fiscal 2025. Elegimos esta base para asegurar que las tasas impositivas individuales más bajas previstas por la Ley de Reducción de Impuestos y Empleos sigan vigentes. El modelo de microsimulación de TPC predice que los ingresos fiscales totales serán de 4,8 billones de dólares en 2025 y que la tasa impositiva federal promedio pagada por los estadounidenses será del 19,8%.
Cabe señalar que nuestro ejemplo de política, incluso sin un umbral, aumentaría más las tasas impositivas en términos absolutos para los contribuyentes de mayores ingresos porque es un aumento proporcional de las tasas impositivas dentro de un sistema que ya se caracteriza por tasas impositivas marcadamente progresivas. Por ejemplo, con esta política, la tasa impositiva para el tramo más bajo aumenta solo un punto porcentual (del 10 al 11%), mientras que la tasa que enfrentan los que se encuentran en el tramo más alto aumenta 3,7 puntos porcentuales (del 37 al 40,7%).
La figura 1 ilustra el cambio en los ingresos a partir de este ejemplo de política en función de diferentes umbrales. Si no hubiera umbrales (es decir, no hubiera compromisos de eximir a ciertos grupos de los aumentos del impuesto a la renta) y los impuestos aumentaran un 10% en forma generalizada, esta política generaría 221.000 millones de dólares en ingresos fiscales adicionales en 2025 (ilustrado por la barra naranja) y aumentaría la tasa impositiva federal promedio que pagan los estadounidenses en 1,1 puntos porcentuales (la línea azul).
Si el límite de no aumento de impuestos se fijara en 100.000 dólares, esta política recaudaría en cambio 166.000 millones de dólares, una reducción del 25% en los nuevos ingresos en relación con el escenario sin límite. Con 400.000 dólares, esta política recaudaría 71.000 millones de dólares, y con 1 millón de dólares, esta política recaudaría sólo 39.400 millones de dólares, o una reducción del 82% en los nuevos ingresos. En resumen, eximir grandes porciones de la base impositiva limita la capacidad de esta política para generar ingresos.
La pronunciada caída de los ingresos refleja el hecho de que cada aumento del umbral elimina una mayor proporción de contribuyentes y, por lo tanto, de ingresos, de la base impositiva. Por ejemplo, el umbral de 400.000 dólares excluye más del 95% de las unidades impositivas.
La figura 2 muestra cómo cambian las tasas impositivas promedio para cada grupo a medida que aumenta el umbral para la promesa de no aumentar los impuestos. Sin umbral, la progresividad de un aumento impositivo del 10% es clara: la tasa impositiva promedio aumenta solo 0,3 puntos porcentuales para los hogares que ganan menos de 100.000 dólares, 0,9 puntos porcentuales para los hogares que ganan entre 100.000 y 200.000 dólares, 1,3 puntos porcentuales para los hogares que ganan entre 250.000 y 400.000 dólares, 1,7 puntos porcentuales para los hogares con ingresos entre 400.000 y 1 millón de dólares, y 2,4 puntos porcentuales para los hogares que ganan más de 1 millón de dólares. En otras palabras, el aumento de la tasa impositiva promedio para los hogares más ricos es ocho veces mayor que para los que ganan menos.
A medida que aumenta el umbral para la promesa de no aumentar los impuestos, el efecto sobre la tasa impositiva promedio para los hogares afectados disminuye. Por ejemplo, si el umbral se estableciera en $100,000, el aumento en la tasa impositiva promedio para los hogares que ganan entre $100,000 y $250,000 caería de 0.9 a 0.5 puntos porcentuales, una reducción del 44% en comparación con una política sin umbral. Del mismo modo, si el umbral se estableciera en $400,000, el aumento en la tasa impositiva promedio para los hogares que ganan entre $400,000 y $1 millón caería de 1.7 a 0.7 puntos porcentuales, una reducción del 59%.
Sin embargo, cabe señalar que los grupos que más se benefician con el aumento del umbral no son necesariamente los contribuyentes que parecen verse directamente afectados. La figura 3 ilustra la pérdida media de ingresos por contribuyente a causa de los sucesivos aumentos del umbral de impuestos prometido. Por ejemplo, aumentar el umbral de 250.000 a 400.000 dólares no reduce los impuestos de nadie que gane menos de 250.000 dólares. Entre los contribuyentes que ganan entre 250.000 y 400.000 dólares, el ahorro medio es de unos 640 dólares. Pero los ahorros son incluso mayores para los hogares más ricos que están por debajo de ese umbral: los contribuyentes que ganan entre 400.000 y un millón de dólares ahorran unos 2.500 dólares, y los contribuyentes que ganan más de un millón ahorran casi 2.700 dólares.
Además de limitar los ingresos y silenciar la progresividad, estas promesas dificultan el desarrollo, la reforma y la implementación de la política fiscal. Sin duda, la mayor decisión en materia de política fiscal que enfrentarán el próximo Congreso y la próxima Administración será si prorrogar o no las disposiciones de la Ley de Reducción de Impuestos y Empleos (TCJA, por sus siglas en inglés) que expiran después del 31 de diciembre de 2025. Muchas de estas disposiciones reducen diversos impuestos a la renta de las personas físicas. La Oficina de Presupuesto del Congreso estima que una prórroga total de la TCJA costaría casi 5 billones de dólares en el plazo de diez años correspondiente. Algunos han propuesto una prórroga más matizada de la TCJA que mantenga las reducciones de impuestos a la renta de las personas físicas, pero sólo para los hogares con ingresos inferiores a 400.000 dólares. Sin embargo, adherirse estrictamente a esta promesa introducirá complejidades de diseño y distorsiones de conducta que son contrarias a los principios centrales de una política fiscal óptima.
Por ejemplo, la TCJA no sólo redujo las tasas impositivas para la mayoría de los contribuyentes, sino que también modificó una amplia variedad de disposiciones para simplificar los impuestos y cambiar la base imponible, como casi duplicar la deducción estándar, eliminar las exenciones personales, aumentar el crédito fiscal por hijo, limitar ciertas deducciones fiscales y reducir el impacto del Impuesto Mínimo Alternativo (AMT). Casi tres cuartas partes del costo de extender la TCJA proviene de la extensión de las disposiciones del impuesto a la renta individual. La aplicación de un umbral de no aumento de impuestos en las negociaciones sobre estas disposiciones que expiran bloqueará no sólo los recortes de impuestos por debajo del umbral, sino también la mayoría de los recortes de impuestos por encima del umbral porque será difícil o difícil de manejar aplicar un conjunto de parámetros impositivos (como la deducción estándar o el alivio del AMT) a los contribuyentes por debajo del umbral, pero no a los contribuyentes por encima del umbral.
Asimismo, la TCJA introdujo una reducción de impuestos para las personas que perciben ingresos indirectos a través de la nueva deducción de la Sección 199A. Si bien los economistas han cuestionado la conveniencia de esta política fiscal, no hay duda de que esta deducción proporcionó una gran reducción de impuestos para los hogares que perciben ingresos indirectos, y una extensión total de esta reducción de impuestos costaría 700 mil millones de dólares en diez años. Limitar esta reducción de impuestos a los hogares que ganan menos de 400.000 dólares introduciría una complejidad adicional al código tributario, especialmente para aquellos contribuyentes que perciben tanto salarios como ingresos indirectos, que se enfrentarán a disyuntivas a medida que sus ingresos totales crucen el umbral de los 400.000 dólares.
Además de limitar los ingresos y las características distributivas, las promesas de límites pueden introducir complejidad de maneras inesperadas. Por ejemplo, la última estimación de impuestos no pagados, o la brecha fiscal neta, totalizó 625 mil millones de dólares en los años fiscales 2020 y 2021. Afortunadamente, la Ley de Reducción de la Inflación asignó 80 mil millones de dólares al IRS para mejorar sus operaciones, y más de la mitad de estos fondos se asignaron a actividades de cumplimiento. Sin embargo, algunos expresaron su preocupación de que una mayor actividad de cumplimiento podría generar ingresos fiscales de los hogares que ganan menos de 400.000 dólares al año. En consecuencia, la administración Biden prometió que no habría cambios en las tasas de auditoría entre los contribuyentes que ganan menos de 400.000 dólares. ¿Por qué los evasores fiscales deberían escapar a una aplicación reforzada de la ley en función de cuánto declaran en ingresos brutos ajustados (AGI) al IRS?
Estas promesas también pueden dificultar el uso del sistema impositivo para resolver otros problemas sociales. El presidente Obama fue criticado por la Ley de Atención Médica Asequible (ACA), que amplió el seguro de salud a millones de estadounidenses, en parte con el argumento de que el mandato individual de la ACA violaba su promesa de 250.000 dólares. El Fondo Fiduciario de la Seguridad Social, que paga beneficios de jubilación críticos a millones de estadounidenses, se financia con los impuestos sobre la nómina del Seguro de Vejez, Sobrevivientes e Incapacidad (OASDI) que se aplican a los primeros 168.600 dólares en salarios. Los fideicomisarios de los fondos fiduciarios de la Seguridad Social y Medicare estimaron recientemente que las reservas del fondo fiduciario se agotarán en 2035, después de lo cual sólo habrá ingresos suficientes para pagar aproximadamente el 80% de los beneficios programados. Muchos coinciden en que una expansión de los impuestos sobre la nómina del OASDI puede ser necesaria como parte de la solución para apuntalar esta red de seguridad crítica de Estados Unidos, pero la expansión de los impuestos sobre la nómina probablemente se consideraría una violación de una promesa fiscal. Esto limita la capacidad de los responsables políticos de confiar en la política fiscal para abordar esta crisis inminente.
Por último, algunos responsables de políticas progresistas suelen señalar que Estados Unidos es el único país de la OCDE que no obliga a todos los estadounidenses a tener acceso a licencias de maternidad remuneradas, y abogan por políticas que ofrezcan licencias familiares y médicas remuneradas. Por ejemplo, la Ley de Licencia Familiar y Médica (FAMILY), recientemente reintroducida en el 118.º Congreso por la senadora Gillibrand (demócrata por Nueva York) y la representante Rosa DeLauro (demócrata por Connecticut), introduciría un mandato federal para tales beneficios, financiados por un impuesto sobre la nómina. Este diseño de financiación es similar a los mandatos estatales que están actualmente en vigor en 13 estados y el Distrito de Columbia. ¿La implementación de la Ley FAMILY sería una violación de la promesa de 400.000 dólares?
En definitiva, no se puede ignorar la trayectoria de la deuda federal estadounidense. La Oficina de Presupuesto del Congreso prevé que el déficit totalizará 2 billones de dólares en el ejercicio fiscal actual y que la deuda federal en manos del público ascenderá al 122% del PIB en 2034. Y estas proyecciones se hicieron suponiendo que las disposiciones de la TCJA expirarán, como está previsto, después del 31 de diciembre de 2025. Está claro que se necesitarán nuevos ingresos para abordar este desequilibrio fiscal inminente. También está claro que, si bien las promesas de impuestos a la clase media pueden ser una buena política, imponen importantes desventajas económicas y prácticas.
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