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Les implications de l'engagement d'exempter certains ménages des hausses d'impôts
Résumé:
Au cours des deux dernières décennies, il est devenu courant pour les candidats à la présidence des deux côtés de s’engager à ne pas augmenter les impôts sur au moins certaines catégories de revenus.
Au cours des deux dernières décennies, il est devenu courant pour les candidats à la présidence des deux côtés de s’engager à ne pas augmenter les impôts sur au moins certaines catégories de revenus. Par exemple, en 2008, John McCain a promis de n’augmenter les impôts sur aucune catégorie de revenus, tandis que Barack Obama s’est engagé à ne pas augmenter les impôts sur les personnes gagnant moins de 200 000 dollars et sur les familles gagnant moins de 250 000 dollars. De même, en 2016, Donald Trump s’est engagé à réduire les impôts de la classe moyenne, et Hillary Clinton s’est engagée à ne pas augmenter les impôts sur les personnes gagnant moins de 250 000 dollars. Plus récemment, en 2020, Joe Biden s’est engagé à ne pas augmenter les impôts sur les personnes gagnant moins de 400 000 dollars, et en 2024, Kamala Harris a réaffirmé cet engagement.
Ces promesses visent clairement à protéger les ménages de la « classe moyenne » (et les électeurs de la classe moyenne !) contre les augmentations d’impôts. Elles indiquent donc aussi à qui incombe la charge du financement des dépenses fédérales et à quel point le système fiscal doit être progressif.
Mais ces promesses compliquent aussi l’élaboration et la mise en œuvre d’une bonne politique fiscale. De par leur conception, elles excluent une grande partie de l’assiette fiscale, ce qui rend plus difficile la collecte de recettes. De manière moins évidente, ces promesses rendent également plus difficile la collecte de recettes auprès des ménages à revenus élevés, car elles exonèrent de fait une partie des revenus de ces ménages de l’impôt. Il est donc plus difficile d’accroître la progressivité de l’impôt sur le revenu. Enfin, ces promesses peuvent rendre politiquement ou pratiquement difficiles l’adoption et la mise en œuvre de nouveaux programmes fiscaux ou de dépenses. Cela a donné lieu à des épisodes gênants dans le passé et pourrait rendre difficile la négociation d’un futur accord de réduction du déficit en retirant certaines politiques de la table avant même que la discussion ne commence.
Pour illustrer les effets de ces types de promesses sur les recettes et la répartition, nous estimons l’effet d’une augmentation de 10 % des taux d’imposition statutaires sur le revenu sous différents seuils d’exonération de revenu en utilisant le modèle de microsimulation du Centre de politique fiscale Urban-Brookings. Nous examinons l’effet de cinq seuils importants : 0 $ ; 100 000 $ ; 250 000 $ ; 400 000 $ ; et 1 000 000 $. Dans cet exercice, la fonction de la promesse est d’exonérer les contribuables sous le seuil de l’augmentation d’impôt. Plus précisément, nous supposons que le seuil s’applique aux couples mariés qui déclarent conjointement leur revenu brut ajusté. Le seuil pour les déclarants non mariés est fixé à la moitié de celui des déclarants mariés.
Nous appliquons l’augmentation de 10 % à tous les taux d’imposition du revenu des particuliers, y compris ceux qui s’appliquent aux gains en capital et à l’impôt minimum alternatif (mais pas aux autres impôts, comme les cotisations sociales ou l’impôt sur le revenu net des investissements). Dans chaque simulation que nous estimons, la variation du taux d’imposition pour tout groupe au-dessus du seuil est exactement la même : une augmentation de 10 % de tous les taux au-dessus du seuil. En d’autres termes, les seules différences de recettes et de taux d’imposition entre les simulations proviennent de la modification des seuils. (Pour nous concentrer sur les principaux points de cet article, nous supposons qu’il n’y a pas de changement de comportement dans le cadre de régimes fiscaux alternatifs.)
Nous partons du principe que ces augmentations du taux d'imposition affecteront l'année fiscale 2025. Nous avons choisi cette base pour garantir que les taux d'imposition individuels plus bas prévus par la loi sur les réductions d'impôts et l'emploi sont toujours en vigueur. Le modèle de microsimulation du TPC prédit que les recettes fiscales totales s'élèveront à 4,8 billions de dollars en 2025 et que le taux d'imposition fédéral moyen payé par les Américains sera de 19,8 %.
Il convient de noter que notre exemple de politique, même sans seuil, entraînerait une augmentation plus importante des taux d’imposition en termes absolus pour les contribuables à revenus élevés, car il s’agit d’une augmentation proportionnelle des taux d’imposition au sein d’un système déjà caractérisé par des taux d’imposition fortement progressifs. Par exemple, dans le cadre de cette politique, le taux d’imposition de la tranche la plus basse augmente d’un seul point de pourcentage (de 10 à 11 %), tandis que le taux appliqué aux contribuables de la tranche la plus élevée augmente de 3,7 points de pourcentage (de 37 à 40,7 %).
La figure 1 illustre l’évolution des recettes fiscales de cet exemple de politique en fonction de différents seuils. S’il n’y avait pas de seuil (c’est-à-dire s’il n’y avait pas de promesse d’exempter certains groupes de l’augmentation de l’impôt sur le revenu) et que les impôts augmentaient de 10 % dans tous les domaines, cette politique générerait 221 milliards de dollars de recettes fiscales supplémentaires en 2025 (illustré par la barre orange) et augmenterait le taux d’imposition fédéral moyen payé par les Américains de 1,1 point de pourcentage (la ligne bleue).
Si le seuil d’augmentation des impôts était fixé à 100 000 $, cette politique rapporterait 166 milliards de dollars, soit une réduction de 25 % des nouvelles recettes par rapport au scénario sans seuil. À 400 000 $, cette politique rapporterait 71 milliards de dollars, et à 1 million de dollars, elle ne rapporterait que 39,4 milliards de dollars, soit une réduction de 82 % des nouvelles recettes. En bref, l’exonération d’une grande partie de l’assiette fiscale limite la capacité de cette politique à générer des recettes.
La forte baisse des recettes reflète le fait que chaque augmentation du seuil élimine une part plus importante de contribuables, et donc de revenus, de l'assiette fiscale. Par exemple, le seuil de 400 000 $ exclut plus de 95 % des unités fiscales.
La figure 2 montre comment les taux d’imposition moyens évoluent pour chaque groupe à mesure que le seuil de l’engagement de ne pas augmenter les impôts augmente. Sans seuil, la progressivité d’une augmentation d’impôt de 10 % est évidente : le taux d’imposition moyen augmente de seulement 0,3 point de pourcentage pour les ménages gagnant moins de 100 000 $, de 0,9 point de pourcentage pour les ménages gagnant entre 100 000 $ et 200 000 $, de 1,3 point de pourcentage pour les ménages gagnant entre 250 000 $ et 400 000 $, de 1,7 point de pourcentage pour les ménages dont les revenus se situent entre 400 000 $ et 1 million de dollars, et de 2,4 points de pourcentage pour les ménages gagnant plus d’un million de dollars. En d’autres termes, l’augmentation du taux d’imposition moyen pour les ménages les plus riches est huit fois plus importante que pour ceux qui gagnent le moins.
À mesure que le seuil de l’engagement de ne pas augmenter les impôts augmente, l’effet sur le taux d’imposition moyen des ménages concernés diminue. Par exemple, si le seuil était fixé à 100 000 $, l’augmentation du taux d’imposition moyen pour les ménages gagnant entre 100 000 $ et 250 000 $ passerait de 0,9 à 0,5 point de pourcentage, soit une réduction de 44 % par rapport à une politique sans seuil. De même, si le seuil était fixé à 400 000 $, l’augmentation du taux d’imposition moyen pour les ménages gagnant entre 400 000 $ et 1 million de dollars passerait de 1,7 à 0,7 point de pourcentage, soit une réduction de 59 %.
Il faut toutefois noter que les groupes qui bénéficient le plus de l'augmentation du seuil ne sont pas nécessairement les contribuables qui semblent être directement touchés. La figure 3 illustre la perte moyenne de recettes par contribuable résultant des augmentations successives du seuil d'imposition promis. Le fait de faire passer le seuil de 250 000 $ à 400 000 $, par exemple, ne réduit pas les impôts des personnes gagnant moins de 250 000 $. Parmi les contribuables gagnant entre 250 000 $ et 400 000 $, l'économie moyenne est d'environ 640 $. Mais les économies sont encore plus importantes pour les ménages plus riches en dessous de ce seuil : les contribuables gagnant entre 400 000 $ et 1 million $ économisent environ 2 500 $, et les contribuables gagnant plus d'un million $ économisent près de 2 700 $.
Au-delà de la limitation des recettes et de la limitation de la progressivité, ces promesses rendent plus difficiles l’élaboration, la réforme et la mise en œuvre de la politique fiscale. Sans aucun doute, le choix le plus important auquel seront confrontés le prochain Congrès et le prochain gouvernement sera de savoir si et comment prolonger les dispositions de la loi sur les réductions d’impôts et l’emploi (TCJA) qui expirent après le 31 décembre 2025. Bon nombre de ces dispositions réduisent divers impôts sur le revenu des particuliers. Le Congressional Budget Office estime qu’une prolongation complète de la TCJA coûterait près de 5 000 milliards de dollars sur la période de dix ans concernée. Certains ont proposé une prolongation plus nuancée de la TCJA qui maintiendrait les réductions d’impôt sur le revenu des particuliers, mais uniquement pour les ménages de moins de 400 000 dollars. Cependant, le respect strict de cet engagement introduira des complexités de conception et des distorsions comportementales qui vont à l’encontre des principes fondamentaux d’une politique fiscale optimale.
Par exemple, la TCJA a non seulement abaissé les taux d’imposition pour la plupart des contribuables, mais a également modifié une grande variété de dispositions visant à simplifier les impôts et à modifier l’assiette fiscale, comme le doublement de la déduction standard, l’élimination des exemptions personnelles, l’augmentation du crédit d’impôt pour enfant, la limitation de certaines déductions fiscales et la réduction de l’impact de l’impôt minimum alternatif (AMT). Près des trois quarts du coût de l’extension de la TCJA proviennent de l’extension des dispositions relatives à l’impôt sur le revenu des particuliers. L’application d’un seuil de non-augmentation d’impôt dans les négociations sur ces dispositions expirées verrouillera non seulement les réductions d’impôt en dessous du seuil, mais aussi la plupart des réductions d’impôt au-dessus du seuil, car il sera difficile ou peu maniable d’appliquer un ensemble de paramètres fiscaux (comme la déduction standard ou l’allègement de l’AMT) aux contribuables en dessous du seuil, mais pas à ceux au-dessus du seuil.
De même, la TCJA a introduit une réduction d’impôt pour les particuliers qui perçoivent des revenus de transfert grâce à la nouvelle déduction de l’article 199A. Si l’opportunité de cette politique fiscale a été remise en question par les économistes, il ne fait aucun doute que cette déduction a permis une réduction d’impôt importante pour les ménages qui perçoivent des revenus de transfert, et une extension complète de cette réduction d’impôt coûterait 700 milliards de dollars sur dix ans. Limiter cette réduction d’impôt aux ménages gagnant moins de 400 000 dollars introduirait une complexité supplémentaire au code des impôts, en particulier pour les contribuables qui perçoivent à la fois un salaire et des revenus de transfert, qui devront faire des compromis lorsque leur revenu total dépassera le seuil de 400 000 dollars.
Au-delà des limites imposées aux recettes et des caractéristiques de répartition, les engagements en matière de seuils peuvent introduire des complexités inattendues. Par exemple, la dernière estimation des impôts impayés, ou l’écart fiscal net, s’élevait à 625 milliards de dollars pour les années fiscales 2020 et 2021. Heureusement, la loi sur la réduction de l’inflation a alloué 80 milliards de dollars à l’IRS pour améliorer ses opérations, et plus de la moitié de ces fonds ont été alloués aux activités de contrôle. Cependant, certains ont exprimé des inquiétudes quant au fait que l’augmentation des activités de contrôle pourrait générer des recettes fiscales pour les ménages gagnant moins de 400 000 dollars par an. Par conséquent, l’administration Biden s’est engagée à ce qu’il n’y ait aucun changement dans les taux de contrôle parmi les contribuables gagnant moins de 400 000 dollars. Pourquoi les fraudeurs fiscaux devraient-ils échapper à une répression renforcée en fonction du montant de leur revenu brut ajusté (AGI) déclaré à l’IRS ?
Ces promesses peuvent aussi rendre difficile l’utilisation du système fiscal pour résoudre d’autres problèmes sociaux. Le président Obama a été critiqué pour l’Affordable Care Act (ACA), qui a étendu l’assurance maladie à des millions d’Américains, en partie sur la base de l’argument selon lequel le mandat individuel de l’ACA violait sa promesse de 250 000 dollars. Le Social Security Trust Fund, qui verse des prestations de retraite essentielles à des millions d’Américains, est financé par les cotisations salariales de l’Old-Age, Survivors, and Disability Insurance (OASDI) qui s’appliquent aux premiers 168 600 dollars de salaires. Les administrateurs des fonds fiduciaires de la Sécurité sociale et de Medicare ont récemment estimé que les réserves du fonds fiduciaire seront épuisées en 2035, après quoi il ne restera plus suffisamment de revenus pour payer environ 80 % des prestations prévues. Beaucoup s’accordent à dire qu’une extension des cotisations salariales de l’OASDI pourrait être nécessaire pour consolider ce filet de sécurité essentiel aux États-Unis, mais une extension des cotisations salariales serait probablement considérée comme une violation d’une promesse fiscale. Cela limite la capacité des décideurs politiques à s’appuyer sur la politique fiscale pour faire face à cette crise imminente.
Enfin, certains responsables politiques progressistes soulignent souvent que les États-Unis sont le seul pays de l’OCDE à ne pas imposer l’accès au congé de maternité rémunéré à tous les Américains, et ils plaident en faveur de politiques visant à offrir des congés familiaux et médicaux rémunérés. Par exemple, la loi sur le congé familial et médical (FAMILY), récemment réintroduite au 118e Congrès par la sénatrice Gillibrand (D-NY) et la représentante Rosa DeLauro (D-CT), introduirait un mandat fédéral pour ces prestations, financé par un impôt sur les salaires. Ce modèle de financement est similaire aux mandats étatiques actuellement en vigueur dans 13 États et le District de Columbia. La mise en œuvre de la loi FAMILY constituerait-elle une violation de l’engagement de 400 000 dollars ?
En fin de compte, la trajectoire de la dette fédérale américaine ne peut être ignorée. Le Congressional Budget Office prévoit que le déficit totalisera 2 000 milliards de dollars pour l’exercice en cours et que la dette fédérale détenue par le public totalisera 122 % du PIB en 2034. Ces projections ont été faites en supposant que les dispositions du TCJA expireront, comme prévu, après le 31 décembre 2025. Il est clair que de nouvelles recettes seront nécessaires pour remédier à ce déséquilibre budgétaire imminent. Il est également clair que si les promesses d’impôts pour la classe moyenne peuvent être une bonne chose sur le plan politique, elles entraînent des inconvénients économiques et pratiques importants.
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