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Partager la souveraineté économique est difficile mais possible
Résumé:
Les biens publics européens doivent être le pivot d’un nouveau contrat politique et institutionnel.
Un diagnostic partagé
Le rapport sur l’avenir de la compétitivité européenne, rédigé par l’ancien Premier ministre italien et gouverneur de la Banque centrale européenne Mario Draghi (Draghi, 2024), est important dans la mesure où il propose un diagnostic approfondi des faiblesses et des opportunités du contexte économique et institutionnel de l’Union européenne. Le rapport, publié le 9 septembre, souligne à juste titre que, compte tenu des tendances démographiques négatives à long terme auxquelles l’UE est confrontée et de l’absence d’une politique commune intégrée en matière de migration, le seul moteur d’une croissance européenne durable est la productivité du travail, et principalement sa composante insaisissable mais cruciale, la productivité totale des facteurs.
Draghi a également raison de dire que trois conditions doivent être remplies pour stimuler la productivité de l’UE : (i) l’économie européenne doit rattraper technologiquement les États-Unis et la Chine en mettant en œuvre des flux d’innovation pour alimenter à la fois la transition numérique et verte ; (ii) l’UE a besoin de plus de start-ups, qui finiront par se développer et seront capables d’attirer les personnes hautement qualifiées qui aujourd’hui quittent l’Europe ; (iii) la réalisation de ces objectifs doit être combinée à la construction d’un cadre de sécurité et de défense unifié, qui n’est pas seulement une réponse nécessaire aux conflits géopolitiques aux frontières de l’UE mais est également nécessaire pour protéger les chaînes de valeur et garantir la disponibilité des intrants technologiques.
Ce diagnostic a deux implications. D'une part, l'UE doit procéder à des changements économiques et institutionnels fondamentaux pour repenser radicalement son modèle de production. D'autre part, ces changements sont également nécessaires pour préserver le modèle social européen qui, malgré un certain affaiblissement, est encore en mesure de garantir le plus haut niveau d'inclusion sociale au monde.
Comme le souligne Draghi, le taux de croissance actuel du revenu par habitant de l’UE ne suffirait pas à dégager les ressources nécessaires aux investissements supplémentaires nécessaires à la mise en œuvre de ces transformations et au maintien du niveau actuel de protection sociale. Selon Draghi (2024), combiner les transitions verte et numérique nécessiterait environ 800 milliards d’euros d’investissements supplémentaires par an au cours de la prochaine décennie. Et l’impact social de ces changements économiques se traduirait par des coûts supplémentaires pour améliorer l’éducation et inclure les personnes les plus vulnérables (y compris les migrants) dans la nouvelle économie.
L’UE doit donc améliorer ses performances en matière de croissance afin de dégager des ressources pour financer des investissements supplémentaires, mais elle ne peut pas stimuler la croissance sans réformes et investissements innovants et durables. Draghi propose un ensemble de mesures convaincantes pour sortir de cette situation inextricable, notamment des moyens de stimuler la croissance de la productivité.
Dans la lignée d'un autre rapport d'un ancien Premier ministre italien, le rapport d'avril d'Enrico Letta « Bien plus qu'un marché » (Letta, 2024), Draghi souligne l'importance d'achever le marché unique dans les domaines où persiste une segmentation nationale généralisée. Les meilleurs exemples sont les services de haute technologie, tels que les télécommunications, et le secteur financier. Surmonter la fragmentation du marché signifierait moins de doublons dans les dépenses nationales et garantirait que la consolidation nécessaire des entreprises pour créer des sociétés à l'échelle européenne n'entrave pas la concurrence sur le marché. Cela permettrait également d'exploiter les économies d'échelle et de gamme et de créer de plus grandes opportunités d'innovation et de diffusion.
Un véritable marché unique dans le secteur financier permettrait de mobiliser l’immense richesse détenue par les ménages et les entreprises européennes et de l’allouer aux transitions verte et numérique. Comme on le répète souvent, l’achèvement de l’union des marchés de capitaux de l’UE est crucial, car les banques ne sont pas adaptées pour financer ce type d’investissement, qui est, pour ainsi dire, long en idées et short en garanties.
Draghi formule des recommandations très détaillées sur la manière de mettre en œuvre de nouvelles politiques sectorielles et horizontales. Son leitmotiv est « une élaboration conjointe des politiques » pour parvenir à un plus grand degré de planification commune qui devrait être articulé à tous les niveaux de prise de décision. Pour cela, il est nécessaire de surmonter l'exigence d'unanimité qui paralyse souvent l'UE en donnant aux pays des droits de veto effectifs. À l'instar de Letta (2024), Draghi suggère le recours à un « 28e régime » qui permettrait aux entreprises de se soustraire aux cadres réglementaires nationaux et de suivre les règles valables partout dans l'UE.
Adopter les biens publics européens
Draghi reconnaît que les changements radicaux du modèle de production européen pour rattraper la frontière technologique, réussir la transition verte et réduire la dépendance à la demande extérieure ne peuvent pas être entièrement confiés aux mécanismes du marché et financés uniquement par la mobilisation de la richesse privée. Pour réaliser une réorientation aussi radicale de l’investissement, une intervention publique et une réglementation sont nécessaires tant au niveau de l’UE qu’au niveau national.
Les décideurs politiques européens sont ici confrontés à un dilemme. L’UE a adopté de nouvelles règles budgétaires qui exigent que les dettes publiques élevées des pays de l’UE soient orientées à la baisse afin d’accroître la marge de manœuvre budgétaire (voir Darvas et al, 2024). Si les décideurs politiques appliquent ces règles de manière souple, il est peu probable qu’ils instaurent la confiance mutuelle nécessaire pour intensifier les interventions au niveau de l’UE. Mais une application stricte du nouveau cadre budgétaire limiterait la marge de manœuvre au niveau national. Il est difficile de surmonter ce dilemme. Les nouvelles règles budgétaires permettent un ajustement budgétaire plus progressif, mais cela nécessite que les gouvernements s’engagent à mener des réformes et des investissements, en particulier ceux qui sont conformes aux priorités de l’UE. Par conséquent, dans un premier temps, la Commission européenne devrait mettre en œuvre cette clause très sérieusement.
Toutefois, l’objectif principal devrait être de permettre une augmentation substantielle du budget de l’UE et de créer une capacité budgétaire centrale, comme le recommandent Buti et al (2024). Du côté de la demande, un budget pluriannuel de l’UE plus important et recentré pourrait compenser les contraintes budgétaires nationales plus strictes à court terme imposées par les règles budgétaires. Du côté de l’offre, un budget de l’UE radicalement réformé stimulerait d’autres investissements et pourrait ainsi être le pivot d’une nouvelle politique industrielle européenne centrée sur la production de biens publics européens (BPE) visant à assurer la triple transition verte, numérique et sociale.
Selon nous, les recommandations de Draghi se résument à une combinaison entre un budget européen réformé, qui instaurerait une capacité budgétaire centrale, et une nouvelle politique industrielle européenne. Cette combinaison légitime l'affirmation récurrente, formulée dans son rapport, selon laquelle les transitions verte et innovante devraient être rendues compatibles et devraient même renforcer le modèle social européen.
Cela aurait une conséquence fondamentale : un nouveau modèle de production européen ne doit pas être une tentative de copier l’économie américaine. L’UE a besoin d’une union des marchés de capitaux et du développement du capital-investissement ; cependant, ces avancées financières, si elles peuvent être réalisées, doivent être régulées pour soutenir une production innovante et durable et éviter d’alimenter les distorsions du marché.
L’UE a besoin d’entreprises innovantes et transfrontalières dans les services et l’industrie manufacturière pour réduire ses écarts avec les États-Unis dans les activités numériques et l’intelligence artificielle. Cela ne signifie pas pour autant qu’il faille créer des entreprises de trop grande taille qui acquerraient trop de pouvoir et finiraient par menacer la démocratie. Par conséquent, si Draghi critique à juste titre l’excès de réglementation dans les pays de l’UE comme un obstacle potentiel à l’innovation, il ne faut pas confondre cela avec un plaidoyer en faveur d’un affaiblissement généralisé de la réglementation ou d’un abandon de la réglementation européenne qui est essentielle pour combiner un nouveau système de production avec le modèle social de l’UE.
La réforme du modèle de production de l’UE est également essentielle pour harmoniser les stratégies nationales et internationales de l’UE. L’UE ne peut plus bénéficier des achats d’énergie et de matières premières bon marché, nécessaires à la production de biens principalement exportés vers la Chine. Les décideurs politiques européens doivent reconnaître qu’un modèle de croissance « néo-mercantiliste », fondé sur les exportations nettes, est incompatible avec la prospérité future de l’UE et le nouvel ordre international. Ce modèle a des implications internes et externes négatives. Sur le plan interne, les excédents persistants de la balance courante ne sont pas un indicateur de forte compétitivité mais représentent le revers de la médaille d’un investissement global insuffisant par rapport à l’épargne globale. Sur le plan externe, le modèle axé sur les exportations rend les économies de l’UE vulnérables à l’instrumentalisation du commerce et de la monnaie par les concurrents internationaux.
En bref, pour parvenir à un équilibre entre efficacité, sécurité et équité, et entre durabilité fiscale, environnementale et sociale, l’UE doit suivre sa propre voie sans chercher à imiter le modèle économique et social américain.
Conditions de partage de la souveraineté économique
Selon notre lecture de Draghi (2024), le financement et la production centralisés des EPG deviendraient le cœur du nouveau modèle européen. Mais il sera certainement difficile de convaincre les gouvernements de l’UE de saisir cette opportunité.
Pour trouver une solution, il faut tenir compte de deux facteurs (Buti et Messori, 2024). Premièrement, il faut reconnaître que le financement et la production des EPG nécessitent des transferts de souveraineté nationale, avec des coûts différents pour les pays de l’UE, en fonction de la force relative de leurs États nationaux et de leurs institutions intermédiaires : les pays situés aux extrémités du spectre (c’est-à-dire les pays très forts et très faibles) ont tendance à avoir des coûts inférieurs à ceux des pays intermédiaires.
Deuxièmement, il existe différents types de GEP. La manière la plus simple de le comprendre est de faire la distinction entre les GEP qui stimuleraient l’innovation (GEP-I) et les GEP qui visent une plus grande solidarité (GEP-S) (Buti et Messori, 2024). Les différentes appréciations nationales des avantages nets des GEP (la différence entre leurs avantages et leurs coûts) sont dues au fait que les pays de l’UE ont des préférences différentes par rapport aux deux types de GEP : les pays plus proches de la frontière technologique préfèrent les GEP-I tandis que les pays plus faibles préfèrent les GEP-S.
Il en résulte une combinaison diversifiée d’intérêts nationaux qui sera difficile à concilier. Mais c’est possible. Au-delà des recommandations de Draghi (2024), l’UE doit veiller à une combinaison équilibrée de GEP-I et de GEP-S. Combler l’écart avec la frontière technologique est une priorité et il pourrait être tentant de mettre tout le capital politique dans le panier des GEP-I. Cependant, cela ne permettrait pas de forger le consensus nécessaire entre les pays de l’UE et serait insuffisant pour préserver le modèle social européen.
Voici quelques mesures concrètes pour faciliter la réconciliation des intérêts nationaux (Buti et Messori, 2024) :
Les EPG ne doivent pas conduire à une « union des transferts » tant redoutée par les pays du nord de l’UE. Un exemple d’EPG-S politiquement acceptable est le programme SURE lancé pendant la pandémie pour soutenir les marchés du travail. SURE pourrait être réactivé, avec une clause supplémentaire sur les investissements minimaux dans l’éducation et la requalification des ressources humaines (migrants inclus), spécifiquement ciblée sur la transition verte et numérique.
Pour surmonter la résistance des pays sceptiques aux transferts de souveraineté vers l'UE, le choix des deux EPG-I et EPG-S doit créer une valeur ajoutée tangible qui génère des bénéfices nets considérables, pour compenser les coûts élevés du partage de la souveraineté. Un exemple pourrait être la construction d'une « route ferroviaire européenne de la soie », garantissant des connexions rapides et efficaces à travers l'UE pour le transport de marchandises.
Bien que les pays les plus fragiles de l’UE aient tendance à privilégier les EPG-S, leurs préférences peuvent évoluer et s’aligner davantage sur celles des pays plus forts s’ils parviennent à combler leur retard par rapport à la frontière technologique. Atteindre ce résultat est une responsabilité commune : les pays les plus faibles doivent mettre en œuvre efficacement leurs plans nationaux de relance et de résilience post-pandémie, tandis que l’UE doit mettre en place un système efficace de diffusion des résultats innovants.
Pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par Draghi (2024), l'UE doit changer de cap. Mettre en œuvre les principales propositions de Draghi reviendrait à signer un nouveau contrat politique et institutionnel entre les États membres et les institutions européennes. Il sera difficile de convenir et de mettre en œuvre ce contrat, mais ce n'est pas impossible.
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