เจอโรม พาวเวลล์ จะหมดวาระการดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐฯ เป็นเวลา 4 ปีในเดือนพฤษภาคม 2026 โดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศไปแล้วว่าหากเขาได้รับเลือกตั้งอีกครั้ง เขาจะไม่แต่งตั้งพาวเวลล์ให้ดำรงตำแหน่งประธานเป็นสมัยที่ 3 เป็นเวลา 4 ปี เมื่อถึงจุดนั้น พาวเวลล์สามารถดำรงตำแหน่งสมาชิกสามัญในคณะกรรมการต่อไปได้ หากเขาต้องการ จนกว่าวาระการดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารกลางสหรัฐฯ ของเขาจะสิ้นสุดลงในเดือนมกราคม 2028
สถานการณ์เช่นนี้เคยเกิดขึ้นมาก่อน ในปี 1948 ประธานาธิบดีแฮร์รี เอส. ทรูแมนไม่ได้แต่งตั้งมาร์ริเนอร์ เอกเคิลส์ให้ดำรงตำแหน่งประธานเฟดอีกครั้ง นักศึกษาประวัติศาสตร์เฟดทั่วไปอาจคิดว่าเอกเคิลส์เป็นผู้ปกป้องความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐจากประธานาธิบดี ฝ่ายบริหาร และการเมืองโดยทั่วไป และเป็นสถาปนิกของคณะกรรมการกำหนดนโยบายการเงินของรัฐบาลกลาง (FOMC) สมัยใหม่ พวกเขาอาจคิดว่าเอกเคิลส์ไม่ได้รับการแต่งตั้งใหม่เนื่องจากมีความขัดแย้งด้านนโยบายกับประธานาธิบดีทรูแมน และยังคงอยู่ในคณะกรรมการแม้ว่าเขาจะถูกปลดออกจากตำแหน่งเพราะความเคียดแค้น และเขาแสดงให้เห็นถึงความมุ่งมั่นส่วนตัวต่อความเป็นอิสระด้านนโยบายในข้อตกลงเฟด-กระทรวงการคลังในปี 1951 โดยการรั่วไหลเอกสารบันทึกการประชุมไปยังนิวยอร์กไทมส์เพื่อแสดงให้เห็นถึงความไม่จริงใจในคำกล่าวอ้างของรัฐบาลทรูแมนเกี่ยวกับการหารือกับคณะกรรมการกำหนดนโยบายการเงินของรัฐบาลกลาง ทั้งหมดนี้ไม่ถูกต้อง ยกเว้นประเด็นสุดท้าย เอกเคิลส์ได้รั่วไหลเอกสารบันทึกการประชุมด้วยเหตุผลที่ยังไม่ชัดเจน
จุดประสงค์ของโพสต์บล็อกนี้คือเพื่อให้เข้าใจตรงกัน เราจะแสดงให้เห็นว่า Eccles เสนอที่จะให้ Fed อยู่ภายใต้ประธานาธิบดี ในปี 1935 เขาบอกกับรัฐสภาว่าเขาจะลาออกหากมีประธานาธิบดีคนใหม่เข้ารับตำแหน่งในช่วงที่เขาดำรงตำแหน่งหัวหน้าคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ สิบสามปีต่อมา เมื่อแฮร์รี ทรูแมนเข้ารับตำแหน่ง Eccles ก็ทำตามความเชื่อนี้โดยเสนอที่จะลาออก แต่ทรูแมนปฏิเสธข้อเสนอ เมื่อวาระที่สามของ Eccles ในตำแหน่งประธานสิ้นสุดลง ทรูแมนบอกเขาว่าเขาจะแต่งตั้งประธานคนใหม่ Eccles เสนอที่จะลาออกจากตำแหน่งสมาชิกคณะกรรมการ แต่ทรูแมนขอให้ Eccles อยู่ในคณะกรรมการในฐานะรองประธาน Eccles ปฏิเสธที่จะดำรงตำแหน่งรองประธานแต่ยังคงอยู่ในคณะกรรมการ ซึ่งเห็นได้ชัดว่าอย่างน้อยก็ส่วนหนึ่งเป็นเพราะกังวลเรื่องความมั่นคงทางการเงินของเขา เนื่องจากมีข้อจำกัดในการจ้างงานหลังจาก Fed
แนวคิดของเอคเคิลส์เกี่ยวกับโครงสร้างเฟดควรเป็นอย่างไร
ประวัติที่แท้จริงของบทบาทของ Eccles ถูกนำมาถ่ายทอดในบันทึกการพิจารณาคดีที่จัดขึ้นโดยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเกี่ยวกับพระราชบัญญัติการธนาคารของปี 1935 Eccles เป็นผู้นำทีมที่ร่างกฎหมาย Title II ของร่างกฎหมายฉบับนั้น ซึ่งเป็นส่วนของร่างกฎหมายที่ออกแบบโครงสร้างความเป็นผู้นำของ Fed ใหม่ เขานำร่างกฎหมายดังกล่าวไปเสนอต่อรัฐสภา โต้แย้งถึงบทบัญญัติของร่างกฎหมาย อ้างว่าร่างกฎหมายเป็นผลงานของ Eccles และพิสูจน์ด้วยคำพูดและการกระทำว่าเขาเชื่อในสิ่งที่เขาพูด ผู้สังเกตการณ์ในยุคปัจจุบันเชื่อคำพูดของเขาและระบุว่าร่างกฎหมาย Title II เป็นผลงานของเขา สมาชิกรัฐสภาและนักวิจารณ์เรียกร่างกฎหมาย Title II ว่า "ร่างกฎหมาย Eccles"
เอกเคิลส์เสนอให้ปรับโครงสร้างนโยบายการเงินใหม่โดยระบบธนาคารกลางสหรัฐในสองวิธีพื้นฐาน ประการแรก เขาเชื่อว่าการควบคุมนโยบายการเงินควรรวมศูนย์อยู่ที่วอชิงตัน ดี.ซี. ผู้นำของธนาคารกลางสหรัฐจะได้รับเครื่องมือที่ช่วยให้พวกเขาปรับอุปทานเงินและสินเชื่อของประเทศได้ และด้วยเหตุนี้จึงสามารถมีอิทธิพลต่ออัตราดอกเบี้ยและอัตราเงินเฟ้อของประเทศได้ พวกเขายังจะได้รับอำนาจในการดำเนินการตามที่คิดว่าดีที่สุด ก่อนหน้านี้ การตัดสินใจในประเด็นเหล่านี้ตกอยู่กับหัวหน้าธนาคารกลางสหรัฐในภูมิภาค ซึ่งอำนาจของพวกเขาถูกจำกัดและถูกจำกัดโดยกฎเกณฑ์ เช่น มาตรฐานทองคำ ที่จำกัดการใช้ดุลพินิจของพวกเขาเกี่ยวกับเงินรวมและสินเชื่อ ประการที่สอง เพื่อให้การกำหนดนโยบายการเงินอยู่ภายใต้ประธานาธิบดี ผู้นำของธนาคารกลางสหรัฐ – โดยเฉพาะสมาชิกของคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ – จะทำหน้าที่ตามความพอใจของประธานาธิบดี ซึ่งสามารถแทนที่พวกเขาได้ตลอดเวลาและด้วยเหตุผลใดก็ได้ หัวหน้าของธนาคารกลางสหรัฐทั้ง 12 แห่งจะดำรงตำแหน่งวาระละหนึ่งปี พวกเขาจะได้รับการแต่งตั้งจากคณะกรรมการบริหารของธนาคาร แต่การแต่งตั้งครั้งแรกและการแต่งตั้งใหม่ทั้งหมดจะต้องได้รับการอนุมัติจากคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ ด้วยเหตุนี้ ประธานาธิบดีจึงสามารถแทนที่ผู้นำของธนาคารกลางได้อย่างรวดเร็ว (ในกรณีของคณะกรรมการ) หรือมีอิทธิพลทางอ้อมต่อการเลือกธนาคาร (ในกรณีของหัวหน้าธนาคารกลาง)
เอกเคิลส์โต้แย้งว่าบทบัญญัติเหล่านี้มีความจำเป็นเพื่อให้แน่ใจว่าฝ่ายบริหารสามารถกำหนดและดำเนินการด้านการเงินได้ เอกเคิลส์ยืนยันว่าเมื่อฝ่ายบริหารเข้าสู่อำนาจ ฝ่ายบริหารจะต้องรับผิดชอบปัญหาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศชาติ การเมืองเป็นเพียงการจัดการกับปัญหาเศรษฐกิจและสังคมเท่านั้น สำหรับฉันแล้ว ดูเหมือนว่าฝ่ายบริหารจะประสบความยากลำบากอย่างยิ่งที่จะประสบความสำเร็จและจัดการกับปัญหาเหล่านี้ได้อย่างชาญฉลาดโดยไม่ต้องพึ่งระบบการเงิน ฝ่ายบริหารและระบบการเงินต้องมีความเชื่อมโยงกัน—ความสัมพันธ์ที่ตอบสนองกัน (House 1935 p. 191)
เพื่อให้แน่ใจว่าระบบการเงินตอบสนองต่อเจตจำนงของรัฐบาล ประธานาธิบดีต้องสามารถปลดผู้นำของธนาคารกลางสหรัฐฯ ออกจากตำแหน่งได้ในเวลาอันสั้น หากเขาไม่เห็นด้วยกับการตัดสินใจของพวกเขา ประธานาธิบดีรูสเวลต์ควบคุมนโยบายการเงินมาตั้งแต่ปี 1933 เมื่อมีการผ่านกฎหมายชุดหนึ่งซึ่งมอบอำนาจดังกล่าวให้กับประธานาธิบดีในกรณีฉุกเฉิน ตอนนี้เป็นเวลาที่จะทำให้การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้เกิดขึ้นอย่างถาวร (สภาผู้แทนราษฎร 1935 หน้า 72, 181-183)
ร่างกฎหมายของ Eccles มีอยู่ 2 ฉบับ ฉบับดั้งเดิมถูกนำเสนอต่อรัฐสภาในชื่อร่างกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎรหมายเลข 5357 (HR 5357) และร่างกฎหมายของวุฒิสภาหมายเลข 1715 (S. 1715) ร่างกฎหมายฉบับดั้งเดิมเขียนขึ้นโดยทีมงานซึ่งประกอบด้วย Eccles ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งผู้ว่าการคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ และเจ้าหน้าที่ของเฟดอีก 4 คน ได้แก่ Emanuel Goldenweiser ผู้อำนวยการฝ่ายวิจัยและสถิติของคณะกรรมการ Lauchlin Currie ผู้ช่วยผู้อำนวยการฝ่ายเดียวกัน Mr. Wyatt ที่ปรึกษาทั่วไปของคณะกรรมการ และ Mr. Morrill เลขานุการของคณะกรรมการ (House 1935 pp. 351-2) อิทธิพลของ Currie เป็นที่สังเกตเป็นพิเศษ ปรัชญาที่อยู่เบื้องหลังการปฏิรูปนี้สะท้อนถึงแนวคิดที่เขาเพิ่งตีพิมพ์ในหนังสือของเขาในปี 1934 เรื่อง The Supply and Control of Money in the United States (Senate 1935 p. 438-9)
แม้ว่ากลุ่มเล็กๆ นี้จะได้รับคำติชมจากสมาชิกไม่กี่คนในรัฐบาลของรูสเวลต์ แต่เอคเคิลส์ไม่ได้ขอคำติชมจากสมาชิกคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ คณะกรรมการตลาดเปิดกลางสหรัฐ หรือสภาที่ปรึกษากลางสหรัฐ วุฒิสมาชิกหรือสมาชิกสภาคองเกรสหรือเจ้าหน้าที่ของพวกเขา ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎระเบียบหรือผู้กำหนดนโยบายในรัฐบาลกลางหรือของรัฐ นักวิชาการ นักธุรกิจ หรือเจ้าหน้าที่ธนาคาร (สภาผู้แทนราษฎร 1935 หน้า 351-3 วุฒิสภา 1935 หน้า 550, 564) ยกเว้นเอคเคิลส์เองแล้ว สมาชิกของคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐไม่เห็นร่างกฎหมายจนกว่าจะ "นำเสนอ [ต่อรัฐสภา] และพิมพ์" (วุฒิสภา 1935 หน้า 554)
ร่างกฎหมายฉบับเดิมของ Eccles เสนอให้วางนโยบายการเงินภายใต้การควบคุมของฝ่ายบริหารโดยการปรับโครงสร้าง FOMC FOMC จะประกอบด้วยหัวหน้าคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ (ซึ่งในขณะนั้นเรียกว่าผู้ว่าการ) ซึ่งจะทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมการ สมาชิกคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐอีกสองคน (ในทางทฤษฎีอาจรวมถึงรัฐมนตรีกระทรวงการคลังและผู้ควบคุมเงินตรา ซึ่งในขณะนั้นทั้งคู่ดำรงตำแหน่งโดยตำแหน่งในคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ) และหัวหน้า (ซึ่งในขณะนั้นเรียกว่าผู้ว่าการ) ของธนาคารกลางสหรัฐสองแห่ง (วุฒิสภา 1935 หน้า 196, 313, 395, 535) คณะกรรมการชุดนี้จะมีอำนาจในการคิดค้นและดำเนินการในตลาดเปิดสำหรับระบบธนาคารกลางทั้งหมด ร่างกฎหมายของ Eccles ให้คณะกรรมการมีอำนาจในการกำหนดข้อกำหนดสำรอง (เช่น เศษส่วนของเงินฝากของธนาคารสมาชิกที่ต้องฝากกลับเป็นสำรองในธนาคารกลางสหรัฐ) และอัตราส่วนลด ข้อเสนอเหล่านี้จะมุ่งเน้นการตัดสินใจในประเด็นทางการเงินซึ่งจนถึงเวลานั้นได้ถูกแบ่งออกระหว่างคณะกรรมการและหัวหน้าธนาคารกลางสหรัฐ ยกเว้นข้อกำหนดเงินสำรองซึ่งได้รับการกำหนดโดยรัฐสภาและระบุไว้ในกฎหมาย
สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่างก็มีความเห็นของตนเอง
สภาผู้แทนราษฎรได้จัดให้มีการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับแรกของเอคเคิลส์ตั้งแต่วันที่ 21 กุมภาพันธ์ถึง 8 เมษายน เมื่อเอคเคิลส์ให้การเป็นพยาน เขาได้เสนอแก้ไขเพิ่มเติมชุดหนึ่งที่เขาเขียนขึ้นเอง ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงหลายแง่มุมของข้อเสนอที่เขายื่นไปไม่กี่สัปดาห์ก่อนหน้านี้ การแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวยังทำให้การกำหนดนโยบายการเงินมีความเข้มข้นมากขึ้น คณะกรรมการเฟดได้รับอำนาจในการควบคุมนโยบายการเงินทั้งสามประการ ได้แก่ การดำเนินการในตลาดเปิด การให้กู้ยืมแบบลดราคา และข้อกำหนดการสำรองเงิน คณะกรรมการเฟดจะถูกแทนที่ด้วยคณะกรรมการที่ปรึกษาซึ่งประกอบด้วยตัวแทนจากธนาคารกลางสหรัฐ 5 แห่งจากทั้งหมด 12 แห่ง ซึ่งสามารถแนะนำนโยบายต่อคณะกรรมการได้ แต่จะไม่ลงคะแนนเสียงหรือมีอำนาจอื่นใดในการควบคุมนโยบายการเงิน (วุฒิสภา 1935 หน้า 699 สภาผู้แทนราษฎร 1935 หน้า 181-3)
สมาชิกสภาส่วนใหญ่ดูเหมือนจะสนับสนุนให้เอคเคิลส์มีแนวโน้มที่จะเพิ่มอำนาจการควบคุมในมือของผู้ที่อยู่ภายใต้การควบคุมของประธานาธิบดีโดยตรง และสภาผู้แทนราษฎรก็ผ่านแผนของเอคเคิลส์ โดยส่วนใหญ่อยู่ในรูปแบบที่เขาแนะนำ จากนั้นประเด็นดังกล่าวก็ส่งต่อไปยังวุฒิสภา
วุฒิสภาได้จัดให้มีการพิจารณาคดีตั้งแต่วันที่ 19 เมษายนถึงวันที่ 3 มิถุนายนเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับดั้งเดิมของเอคเคิลส์และร่างแก้ไขที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎร แทนที่จะอ้างถึงกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรว่าเป็น "ร่างกฎหมายบริหาร" คาร์เตอร์ กลาสพยายามสังเกตว่า "เป็นร่างกฎหมายของผู้ว่าการเอคเคิลส์" (วุฒิสภา 1935 หน้า 357)
คณะอนุกรรมการวุฒิสภาซึ่งมีประธานคือ Glass ซึ่งเป็นผู้ให้การสนับสนุนหลักรายหนึ่งของพระราชบัญญัติธนาคารกลางสหรัฐฯ ฉบับดั้งเดิม และเป็นผู้มีส่วนสนับสนุนกฎหมายการเงิน การธนาคาร และการเงินส่วนใหญ่ที่ผ่านสภาคองเกรสระหว่างปี 1913 ถึง 1935 ได้เรียกบุคคลสำคัญหลายคนมาตรวจสอบแผนของ Eccles พยานมีความเห็นแตกต่างกันเกี่ยวกับประโยชน์ของการรวมอำนาจการตัดสินใจที่ FOMC แม้ว่าส่วนใหญ่จะเห็นด้วยกับการรวมอำนาจ แต่แทบทั้งหมดวิพากษ์วิจารณ์การเมืองในการกำหนดนโยบายในองค์กรที่อยู่ภายใต้การควบคุมของประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกา นักวิจารณ์รวมถึงสมาชิกหลายคนของคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐฯ และสภาที่ปรึกษากลางสหรัฐฯ กรรมการธนาคารกลางสหรัฐฯ หลายแห่ง หัวหน้าสมาคมธนาคารอเมริกัน และแม้แต่รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง Henry Morgenthau ซึ่งในขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐฯ และเป็นที่ปรึกษาส่วนตัวของประธานาธิบดี Franklin Roosevelt
Morgenthau โต้แย้งว่าเขาต้องการให้อำนาจทางการเงิน "รวมศูนย์อยู่ในหน่วยงานรัฐบาลอิสระ (Senate 1935 p. 505)" หน่วยงานควรดำเนินการอย่างอิสระจาก "อิทธิพลภายนอกทั้งหมด - อิสระเท่าที่คุณจะทำได้ ... [เช่น] ศาลฎีกา ... อิสระจากประธานาธิบดี ... ไม่มีสมาชิกคณะกรรมการคนใดที่ถูกปลดออกได้ ยกเว้นโดยการถอดถอน" (Senate 1935 p. 506) Morgenthau แนะนำให้จัดตั้งหน่วยงานนี้โดยการแปลงธนาคารกลางของรัฐบาลกลางเป็นของรัฐ
แฟรงค์ แวนเดอร์ลิป อดีตผู้ช่วยรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง อดีตประธานธนาคารเนชันแนลซิตี้แบงก์แห่งนิวยอร์ก (ปัจจุบันคือซิตี้แบงก์) และผู้สนับสนุนพระราชบัญญัติธนาคารกลางสหรัฐฉบับดั้งเดิมในปี 1913 สนับสนุนการรวมอำนาจทางการเงินในลักษณะเดียวกัน แม้ว่าเขาจะสงสัยในความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของข้อเสนอของเอคเคิลส์และระบุว่าข้อเสนอนี้ "ควรได้รับการเขียนขึ้นใหม่โดยพื้นฐาน" (วุฒิสภา 1935 หน้า 916) แวนเดอร์ลิปโต้แย้งว่ารัฐสภาควรให้แน่ใจว่าผู้นำของเฟด "ไม่ควรถูกปลดออกจากตำแหน่งโดยประธานาธิบดี และไม่ควรอยู่ภายใต้แรงกดดันทางการเมือง และแน่นอนว่าไม่ควรอยู่ภายใต้แรงกดดันทางธุรกิจ" (วุฒิสภา 1935 หน้า 917) รัฐมนตรีกระทรวงการคลังและผู้ควบคุมเงินตราควรถูกปลดออกจากคณะกรรมการบริหารของหน่วยงานการเงิน ซึ่งควรประกอบด้วยบุคคลที่มีความซื่อสัตย์สุจริตและมีประสบการณ์
อดอล์ฟ มิลเลอร์ สมาชิกคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐตั้งแต่ก่อตั้งในปี 1914 ยังสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงไปสู่การรวมอำนาจทางการเงินไว้ที่ศูนย์กลาง (วุฒิสภา 1935 หน้า 750-1) โครงสร้างเดิมของเฟดแบ่งอำนาจและความรับผิดชอบระหว่างธนาคารกลางสหรัฐ ทำให้ยากต่อการแยกแยะว่าใครเป็น "ตัวแทนที่รับผิดชอบ" และทำให้การกำหนดนโยบายอาจถูกอิทธิพลจากกลุ่มผลประโยชน์พิเศษ (วุฒิสภา 1935 หน้า 687) มิลเลอร์วิพากษ์วิจารณ์การอยู่ใต้บังคับบัญชาของนโยบายการเงินต่อประธานาธิบดี มิลเลอร์กลัว "การควบคุมทางการเมือง" เช่นเดียวกับ "การควบคุมของธนาคาร" (วุฒิสภา 1935 หน้า 687) เขาเชื่อว่าคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐจำเป็นต้อง "เป็นอิสระ" โดยมีสมาชิกที่มองว่าการบริการ "เป็นความรับผิดชอบสาธารณะครั้งยิ่งใหญ่ที่ตกอยู่กับประชาชนมากกว่าเจ้าหน้าที่ในฝ่ายบริหารในขณะนั้น" (วุฒิสภา 1935 หน้า 729-30) มิลเลอร์เสนอคุณลักษณะของสถาบันหลายประการที่นำมาใช้ในปี 1935 ซึ่งถือเป็นพื้นฐานของความเป็นอิสระของเฟดในปัจจุบัน ซึ่งได้แก่ การถอดถอนรัฐมนตรีกระทรวงการคลังและผู้ควบคุมเงินตราออกจากคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐ การเปลี่ยนชื่อองค์กรดังกล่าวเป็นคณะกรรมการบริหารระบบธนาคารกลางสหรัฐ (Senate 1935 p. 754) การกำหนดจำนวนสมาชิกคณะกรรมการเป็นเจ็ดคน (Senate 1935 p. 758) และการออกกฎหมายที่ระบุว่าสมาชิกคณะกรรมการบริหารจะถูกไล่ออกได้ "ด้วยเหตุผล" เท่านั้น
ในระหว่างการพิจารณาคดี วุฒิสภาได้เรียกพยาน 60 คน ซึ่งเกือบทั้งหมดวิพากษ์วิจารณ์ข้อเสนอของ Eccles ที่จะให้ประธานาธิบดีเป็นผู้ควบคุมนโยบายการเงิน และสนับสนุนความเป็นอิสระทางการเมืองของธนาคารกลาง พยานได้เสนอแนวทางในการป้องกันไม่ให้นักการเมืองมีอิทธิพลต่อนโยบายการเงิน วุฒิสมาชิกหยิบยกแนวคิดที่พวกเขาชอบขึ้นมาและถามพยานในภายหลังว่าพวกเขาคิดอย่างไรกับแนวคิดเหล่านั้น ตัวอย่างเช่น แนวคิดของมิลเลอร์ในการเปลี่ยนชื่อคณะกรรมการธนาคารกลางเป็นคณะกรรมการบริหารของระบบธนาคารกลาง "ผู้ว่าการ" เป็นคำเรียกแบบดั้งเดิมที่ใช้เรียกประธานเจ้าหน้าที่บริหารของธนาคารแห่งชาติหรือธนาคารกลาง ธนาคารแห่งอังกฤษมีผู้ว่าการ เช่นเดียวกับธนาคารกลางอื่นๆ ในยุโรป ตั้งแต่ปี 1914 ถึงปี 1935 ระบบธนาคารกลางมีผู้ว่าการ 13 คน ได้แก่ หัวหน้าธนาคารกลางทั้ง 12 แห่ง และหัวหน้าคณะกรรมการธนาคารกลางในกรุงวอชิงตัน มิลเลอร์คิดว่าเพื่อเน้นย้ำถึงการเปลี่ยนแปลงอำนาจจากธนาคารกลางไปสู่คณะกรรมการ สมาชิกทุกคนของคณะกรรมการควรได้รับตำแหน่ง "ผู้ว่าการ" และชื่อของคณะกรรมการเองก็ควรมีคำว่า "ผู้ว่าการ" รวมอยู่ด้วย จากนั้น แมคอาดูเสนอแนะให้เปลี่ยนชื่อหัวหน้าธนาคารระดับภูมิภาค ซึ่งเดิมเรียกว่าผู้ว่าการ เป็นชื่ออื่น การหารือในภายหลังนำไปสู่แนวคิดในการให้ตำแหน่งประธานแก่พวกเขา ซึ่งเป็นตำแหน่งดั้งเดิมสำหรับหัวหน้าธนาคารพาณิชย์
จุดเน้นเฉพาะ: อำนาจของประธานาธิบดีในการปลดสมาชิกคณะกรรมการเฟด
วุฒิสมาชิกและพยานได้หารือกันอย่างละเอียดถึงวิธีการป้องกันไม่ให้ประธานาธิบดีปลดสมาชิกคณะกรรมการบริหารเพียงเพราะข้อโต้แย้งด้านนโยบาย วินธรอป อัลดริช ประธาน Chase National Bank และลูกชายของเนลสัน อัลดริช ผู้เป็นหัวหอกในการผลักดันครั้งแรกเมื่อ 25 ปีก่อนเพื่อสร้างสิ่งที่กลายมาเป็น Fed ได้เสนอแนะให้จำกัดการปลดออกเฉพาะกรณีที่สมาชิกคณะกรรมการบริหาร "กลายเป็นผู้ไร้ความสามารถถาวรหรือไม่มีประสิทธิภาพ หรือมีความผิดฐานละเลยหน้าที่ หรือประพฤติผิดในหน้าที่ หรือกระทำความผิดทางอาญาหรือประพฤติผิดศีลธรรม และไม่ควรมีสาเหตุอื่นใดและด้วยวิธีอื่นใดนอกจากการถอดถอน (วุฒิสภา 1935 หน้า 396-7)" แวนเดอร์ลิปโต้แย้งว่าสมาชิกคณะกรรมการบริหาร Fed "ไม่ควรถูกประธานาธิบดีปลดออก" (วุฒิสภา 1935 หน้า 917) Morgenthau โต้แย้งว่าไม่ควรมีสมาชิกคณะกรรมการเฟดคนใดถูกปลดออกจากตำแหน่ง ยกเว้นโดยรัฐสภาผ่านการฟ้องร้อง เช่นเดียวกับสมาชิกของศาลฎีกา (Senate 1935 p. 506) William McAdoo วุฒิสมาชิกจากแคลิฟอร์เนียซึ่งเคยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเมื่อก่อตั้งเฟดเมื่อ 22 ปีก่อน เห็นด้วยกับประเด็นนี้ ถึงแม้ว่าเขาจะเปรียบเทียบกับการที่รัฐสภาปลดผู้พิพากษาของรัฐบาลกลาง (Senate 1935 p. 755) Miller สนับสนุนวลีที่ว่า "สมาชิกคณะกรรมการคนใดจะปลดออกจากตำแหน่งไม่ได้ในระหว่างวาระที่เขาได้รับแต่งตั้ง ... ยกเว้นในกรณีที่ประพฤติผิดในหน้าที่" (Senate 1935 p. 754)
การอภิปรายที่ยืดเยื้อในระหว่างการพิจารณาคดีของวุฒิสภาเกิดขึ้นบางส่วนเนื่องมาจากความไม่แน่นอนเกี่ยวกับกฎหมาย ในปี 1926 ศาลฎีกาตัดสินในคดี Myers v. United States (272 US 52) ว่าประธานาธิบดีมีอำนาจแต่เพียงผู้เดียวในการปลดเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหาร และข้อจำกัดเกี่ยวกับอำนาจของประธานาธิบดีในการปลดนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 1935 ขณะที่วุฒิสภากำลังถกเถียงเกี่ยวกับร่างกฎหมาย Eccles ศาลฎีกาได้พิจารณาข้อโต้แย้งในคดี Humphrey Executor v. United States ซึ่งเกี่ยวข้องกับคำถามว่าประธานาธิบดีสามารถปลดผู้นำของหน่วยงานของรัฐบาลกลางอิสระด้วยเหตุผลอื่นนอกเหนือจากที่รัฐสภาอนุญาตหรือไม่ สถานการณ์ที่แตกต่างกันระหว่างทั้งสองกรณีคือ Humphrey เป็นสมาชิกของ Federal Trade Commission (FTC) ซึ่งเป็นหน่วยงานอิสระ ไม่ต่างจาก Fed ในขณะที่ Myers เกี่ยวข้องกับอำนาจของประธานาธิบดีเหนือพนักงานภายในฝ่ายบริหารเอง วุฒิสมาชิกและพยานได้หารือกันถึงกรณีเหล่านี้ โดยคิดว่าผู้ดำเนินการจัดการมรดกของไมเยอร์สหรือฮัมฟรีย์เป็นผู้ยื่นคำร้อง และศาลฎีกาจะตัดสินให้ผู้ดำเนินการจัดการมรดกของฮัมฟรีย์เป็นผู้ยื่นคำร้องหรือไม่ ส่วนใหญ่คิดว่า (ก) ผู้ดำเนินการจัดการมรดกของฮัมฟรีย์ยื่นคำร้องต่อเฟด (ข) ศาลฎีกาจะตัดสินให้ผู้ดำเนินการจัดการมรดกของฮัมฟรีย์เป็นผู้ยื่นคำร้อง ซึ่งหมายความว่ารัฐสภาสามารถจำกัดความสามารถของประธานาธิบดีในการไล่บุคลากรออกจากหน่วยงานต่างๆ เช่น สหพันธ์ธนาคารกลางหรือเฟด และ (ค) วุฒิสภาควรรอให้ศาลมีคำตัดสินในคดีผู้ดำเนินการจัดการมรดกของฮัมฟรีย์ก่อนจึงจะสรุปเนื้อหาในกฎหมายได้ ศาลฎีกาประกาศคำตัดสินในคดีดังกล่าวเมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม ใกล้จะสิ้นสุดการพิจารณาของวุฒิสภา และในไม่ช้าพยานก็สังเกตเห็นว่าคำตัดสินนี้มีความเกี่ยวข้องกับความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐ (Senate 1935 p. 998)
การอภิปรายเหล่านี้ได้หยิบยกประเด็นที่เกี่ยวข้องและน่าแปลกใจขึ้นมา ตั้งแต่การก่อตั้งเฟดในปี 1913 จนถึงปี 1933 สมาชิกคณะกรรมการเฟดที่ได้รับการแต่งตั้งและการรับรองโดยวุฒิสภาได้ดำรงตำแหน่งเป็นระยะเวลาที่แน่นอน "เว้นแต่ประธานาธิบดีจะปลดออกจากตำแหน่งก่อนกำหนด" อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติการธนาคารของปี 1933 ได้ลบวลี "ด้วยเหตุผล" ออกจากกฎหมาย (วุฒิสภา 1935 หน้า 396) อัลดริชได้หยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาในระหว่างการให้การเป็นพยาน เอคเคิลส์ได้บอกกับอัลดริชว่าเขาไม่ทราบว่าบทบัญญัติดังกล่าวถูกยกเลิก และอัลดริชกล่าวว่าเขาเชื่อว่าสมาชิกคนอื่นๆ ในคณะกรรมการก็ไม่ทราบเช่นกัน กลาสกล่าวว่า "ผมคงจะหลับไปตอนที่บทบัญญัติดังกล่าวถูกยกเลิก ผมจำเรื่องนี้ไม่ได้เลย" อัลดริชตอบว่าการเปลี่ยนแปลงที่ไม่มีใครสังเกตเห็นนั้นแสดงให้เห็นถึงอันตรายของ "การออกกฎหมายอย่างเร่งรีบ" กลาสโต้กลับว่า “ผมไม่ทราบว่าเป็นเพราะการกระทำที่รีบร้อน อาจเป็นเพราะมีการกระทำที่แอบแฝง” (วุฒิสภา 1935 หน้า 398) บันทึกการสนทนาแสดงให้เห็นว่ากลาสไม่ทราบเรื่องการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว เนื่องจากก่อนหน้านี้ในระหว่างการพิจารณาคดี เขาบอกกับพยานสองคนว่าตามกฎหมายปัจจุบัน ประธานาธิบดีสามารถถอดถอนสมาชิกคณะกรรมการเฟดได้ “ด้วยเหตุผล” เท่านั้น (วุฒิสภา 1935 หน้า 92, 206)
เอคเคิลส์ขุดเข้าไป
เอกเคิลส์ได้ปกป้องข้อเสนอของเขาในการให้การเป็นพยานต่อวุฒิสภา เขาตั้งข้อสังเกตว่า "มีการอภิปรายกันอย่างมากเกี่ยวกับข้อเท็จจริงที่ว่าสิ่งนี้ทำให้คณะกรรมการเป็นคณะกรรมการที่มีการเมืองมากขึ้น" (Senate 1935 p. 282) อย่างไรก็ตาม เขายืนกรานว่าไม่เป็นเช่นนั้น คณะกรรมการเป็นและจะเป็นคณะกรรมการที่มีการเมืองอยู่เสมอ แม้ว่าประธานาธิบดีจะไม่มีอำนาจตามกฎหมายในการถอดถอนสมาชิกคณะกรรมการ แต่ก็ไม่มีใครจะอยู่ในคณะกรรมการต่อไปหากประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกาต้องการแต่งตั้งคนอื่นมาแทนที่ … สำหรับฉันแล้ว ดูเหมือนว่าผู้ว่าการรัฐจะมีหรือไม่มีสิทธิ์ทางเทคนิคในการอยู่ในคณะกรรมการ หากประธานาธิบดีต้องการให้คนอื่นเป็นผู้ว่าการรัฐ เนื่องจากไม่มีบุคคลใดที่มีคุณสมบัติเหมาะสมสำหรับตำแหน่งนั้นที่จะเลือกที่จะอยู่ในสถานการณ์เช่นนี้ (Senate 1935 p. 282) สิ่งนี้แทบจะไม่ได้แสดงให้เห็นว่าเอกเคิลส์เป็นนักบุญอุปถัมภ์ของความเป็นอิสระของเฟดเลย
ในคำให้การก่อนหน้านี้ต่อสภา เอกเคิลส์ได้หารือถึงคำถามว่าควรจำกัดโอกาสในการจ้างงานของหัวหน้าคณะกรรมการเฟดหรือไม่ (สภา 1935 หน้า 190-2) ประเด็นนี้มีความเกี่ยวข้องกับคำถามเรื่องการควบคุมของประธานาธิบดี
เอกเคิลส์ตั้งข้อสังเกตว่าภายใต้กฎหมายปัจจุบันในขณะนั้น หัวหน้าคณะกรรมการมีวาระการดำรงตำแหน่งผู้ว่าการคณะกรรมการที่กำหนดไว้ และมีวาระการดำรงตำแหน่งแยกต่างหากในฐานะสมาชิกคณะกรรมการ โดยปกติวาระการดำรงตำแหน่งจะสิ้นสุดลงหลังจากดำรงตำแหน่งผู้ว่าการหลายปี ซึ่งทำให้ผู้ว่าการต้องกลับไปใช้ชีวิตส่วนตัวอย่างยุ่งยาก เนื่องจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัติธนาคารกลางสหรัฐฯ ห้ามไม่ให้อดีตสมาชิกของคณะกรรมการธนาคารกลางทำงานให้กับสถาบันการเงินเป็นเวลาสองปี เว้นแต่จะดำรงตำแหน่งครบวาระ บทบัญญัตินี้มีจุดประสงค์เพื่อป้องกันการหมุนเวียน ซึ่งบุคคลต่างๆ จะย้ายจากคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐฯ ไปสู่ภาคการธนาคารอย่างรวดเร็ว ซึ่งอาจให้รางวัลทางการเงินแก่พวกเขาสำหรับการตัดสินใจด้านนโยบายที่พวกเขาทำในขณะดำรงตำแหน่ง เอกเคิลส์เสนอว่าหากบุคคลใดลาออกจากวาระการดำรงตำแหน่งสมาชิกคณะกรรมการทันทีหลังจากที่ไม่ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการคณะกรรมการอีกต่อไป ให้ยกเลิกการห้ามดำรงตำแหน่งเป็นเวลาสองปี เพื่อที่พวกเขาจะสามารถทำงานในอุตสาหกรรมบริการทางการเงินได้ทันที มิฉะนั้น เอคเคิลส์กล่าวว่า ผู้ว่าการรัฐที่ไม่มีรายได้ส่วนตัวจำนวนมากอาจถูกบังคับให้อยู่ในคณะกรรมการด้วยเหตุผลทางการเงิน ซึ่งจำกัดความสามารถของประธานาธิบดีในการมอบอำนาจนโยบายการเงินให้กับประชาชนของตนเอง ในที่สุดรัฐสภาก็ปฏิเสธข้อเสนอเหล่านี้จากเอคเคิลส์ และคำสั่งห้ามดังกล่าวยังคงมีผลบังคับใช้เป็นเวลาสองปีสำหรับสมาชิกคณะกรรมการบริหารทุกคนจนถึงทุกวันนี้
การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างสำคัญอื่น ๆ
พระราชบัญญัติการธนาคารปี 1935 ได้เพิ่มบทบัญญัติหลายประการที่ปกป้องผู้นำของธนาคารกลางสหรัฐจากแรงกดดันทางการเมือง สมาชิกคณะกรรมการบริหารจะดำรงตำแหน่งวาระละ 14 ปี โดยวาระหนึ่งจะสิ้นสุดลงในวันที่ 31 มกราคมของทุกปีที่เป็นเลขคู่ สมาชิกอาจดำรงตำแหน่งต่อไปได้หลังจากวาระสิ้นสุดลงจนกว่าผู้สืบทอดตำแหน่งจะได้รับการยืนยันจากวุฒิสภา ประธานาธิบดีจะเสนอชื่อประธานคณะกรรมการจากสมาชิกคณะกรรมการ และบุคคลนั้นจะได้รับวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี โดยเริ่มตั้งแต่วันที่ได้รับการยืนยัน สมาชิกคณะกรรมการบริหารจะถูกปลดออกจากตำแหน่งได้ "ด้วยเหตุผล" เท่านั้น หัวหน้าธนาคารกลางสหรัฐ ซึ่งปัจจุบันเรียกว่าประธาน ดำรงตำแหน่งวาระละ 5 ปี คณะกรรมการบริหารของธนาคารกลางสหรัฐแต่ละแห่งเป็นผู้แต่งตั้งพวกเขา โดยขึ้นอยู่กับการอนุมัติของคณะกรรมการบริหาร คณะกรรมการบริหารนโยบายการเงิน (FOMC) จะตัดสินใจหลักเกี่ยวกับนโยบายการเงิน คณะกรรมการจะเลือกประธานและรองประธานของตนเอง สมาชิกที่มีสิทธิออกเสียงทั้ง 12 คนประกอบด้วยประธานคณะกรรมการ สมาชิกคณะผู้ว่าการอีก 6 คน ประธานเฟดนิวยอร์ก และประธานธนาคารเฟดอีก 4 แห่งที่ผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกัน ประธานธนาคารเฟดคนอื่นๆ ทำหน้าที่เป็นผู้เข้าร่วมที่ไม่มีสิทธิออกเสียง (แต่ในทางเทคนิคแล้วจะไม่ใช่ "สมาชิก" ในปีที่ไม่มีสิทธิออกเสียง) โครงสร้างถูกกำหนดขึ้นเพื่อให้ประธานาธิบดีสหรัฐเพียงคนเดียวไม่สามารถแต่งตั้งคณะกรรมการ FOMC ส่วนใหญ่ได้ หากสมาชิกคณะผู้ว่าการดำรงตำแหน่งครบวาระ
จบเรื่องแล้ว
ดังนั้น ทัศนคติทั่วไปที่มองว่าเอคเคิลส์เป็นผู้แทนของเฟดนั้นผิด แต่จะเป็นอย่างไรหากเขาตัดสินใจดำรงตำแหน่งสมาชิกสามัญของคณะกรรมการบริหารตั้งแต่ปี 1948 ถึงปี 1951 นี่เป็นกรณีที่เอคเคิลส์ "ขุดคุ้ย" ขึ้นมาด้วยความเคียดแค้นที่ทรูแมนไม่เสนอชื่อเขาให้ดำรงตำแหน่งประธานหรือไม่
แทบจะไม่ใช่เลย
เอกเคิลส์ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการคนสุดท้ายของคณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐและประธานคณะกรรมการบริหารคนแรก แม้ว่าเขาจะไม่เห็นด้วยกับโครงสร้างของคณะกรรมการก็ตาม เขาดำรงตำแหน่งประธานในรัฐบาลรูสเวลต์ที่เหลือ และยังคงเป็นผู้ดำเนินการตามโครงการการเงินของประธานาธิบดีอย่างซื่อสัตย์ และเชื่อว่านั่นคือบทบาทที่เหมาะสมสำหรับบุคคลในตำแหน่งของเขา รูสเวลต์แต่งตั้งเอกเคิลส์ให้ดำรงตำแหน่งประธานอีกครั้งในปี 1940 และ 1944
เมื่อรูสเวลต์เสียชีวิตในปี 1945 รองประธานาธิบดี แฮร์รี ทรูแมน ก็ได้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี เอกเคิลส์ได้เสนอที่จะลาออกตามที่เขาพูดไว้ และบอกกับทรูแมนว่า "เขารู้สึกว่าประธานซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากประธานาธิบดีควรทำหน้าที่ตามความพอใจของประธานาธิบดี" ทรูแมนปฏิเสธข้อเสนอของเอกเคิลส์ และบอกเขาว่า "ไม่มีใครที่ฉัน [ทรูแมน] ต้องการให้แต่งตั้งมาแทนที่คุณ" และขอให้เอกเคิลส์ดำรงตำแหน่งประธานจนครบวาระ (ทรูแมน 1948)
ในปี 1948 เมื่อวาระที่สามของเขาในฐานะประธานสิ้นสุดลง เอคเคิลส์ได้เขียนถึงทรูแมนว่า "ฉันไม่ได้เปลี่ยนความเชื่อมั่นของฉันที่ว่าประธานคณะกรรมการนี้ควรทำหน้าที่ตามความพอใจของประธานาธิบดี และฉันพยายามที่จะรวมบทบัญญัติดังกล่าวไว้ในพระราชบัญญัติการธนาคารปี 1935" (Eccles 1948) ครั้งนี้ ทรูแมนตกลง เขาบอกกับเอคเคิลส์ว่าขณะนี้เขาต้องการแต่งตั้งสมาชิกใหม่เข้าเป็นประธานคณะกรรมการบริหาร ทรูแมนเขียนว่าการตัดสินใจครั้งนี้ไม่ได้สะท้อนให้เห็นถึงการขาดความเชื่อมั่นในตัวคุณอย่างสมบูรณ์ หรือความไม่พอใจในทุกประการกับการบริการสาธารณะของคุณ หรือความไม่เห็นด้วยกับนโยบายการเงินหรือการจัดการหนี้ หรือกับการดำเนินการอย่างเป็นทางการของคณะกรรมการภายใต้การเป็นประธานของคุณ ทุกคนที่คุ้นเคยกับประวัติของคุณต่างยอมรับในความทุ่มเทของคุณต่อสวัสดิการสาธารณะและความสร้างสรรค์ที่เป็นลักษณะเฉพาะของความเป็นผู้นำของคุณในระบบธนาคารกลางสหรัฐ (Truman 1948)
ทรูแมนเรียกร้องให้เอคเคิลส์ "คงสถานะสมาชิกคณะกรรมการและยอมรับตำแหน่งรองประธาน เพื่อให้ได้รับประโยชน์จากประสบการณ์และวิจารณญาณที่ยาวนานของคุณ และเพื่อให้คุณสามารถเสนอข้อเสนอทางกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณาในรัฐสภาต่อไปได้ (ทรูแมน 2491)" เอคเคิลส์ยังคงอยู่ในคณะกรรมการ โดยในช่วงแรกยอมรับตำแหน่งรองประธาน แต่ต่อมาก็ปฏิเสธ
แม้จะมีเรื่องราวมากมาย แต่ตำนานที่เอคเคิลส์เป็นผู้ก่อตั้งเฟดอิสระสมัยใหม่ก็อาจมีความจริงอยู่บ้าง เป็นเรื่องแปลกที่ข้อเสนอของเอคเคิลส์ที่ให้เฟดทำหน้าที่เป็นเครื่องมือทางการเงินที่ควบคุมโดยประธานาธิบดีอาจช่วยรักษาความเป็นอิสระของสถาบันไว้ได้ในที่สุด การอภิปรายในรัฐสภาเกี่ยวกับข้อเสนอของเอคเคิลส์ทำให้มีบันทึกมากมายเกี่ยวกับเจตนาของรัฐสภาในการสร้างเฟดสมัยใหม่ บันทึกดังกล่าวเผยให้เห็นอย่างชัดเจนว่ารัฐสภาต้องการให้ประธานาธิบดีควบคุมนโยบายการเงิน บันทึกนี้อาจกลายเป็นหลักฐานชิ้นสำคัญหากเกิดข้อโต้แย้งเกี่ยวกับเจตนาของรัฐสภาและความหมายของพระราชบัญญัติธนาคารกลางสหรัฐ