ผลที่ตามมาประการหนึ่งของการปฏิรูประบบการซื้อขายการปล่อยมลพิษของสหภาพยุโรปครั้งใหญ่ในปี 2023 ก็คือ อุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานเข้มข้น (EII) จะต้องถูกจำกัดการปล่อยคาร์บอนในที่สุด ในทางทฤษฎี EII อยู่ภายใต้การกำหนดราคาคาร์บอนอยู่แล้ว แต่ในทางปฏิบัติ EII ได้รับการจัดสรรฟรีเพื่อป้องกัน EII จากการกำหนดราคาคาร์บอนและป้องกันการแข่งขันจากต่างประเทศที่ไม่ได้อยู่ภายใต้การกำหนดราคาคาร์บอน (และเพื่อป้องกันสิ่งที่เรียกว่า 'การรั่วไหลของคาร์บอน') การจัดสรรฟรีที่จัดสรรให้กับโรงงานอุตสาหกรรมหลายแห่งนั้นเกินปริมาณการปล่อยมลพิษอย่างสม่ำเสมอในช่วงระยะที่สามของ ETS (2013-2020) ทำให้เกิดการบิดเบือนตลาด (De Bruyn et al, 2021)
การปฏิรูป ETS ปี 2023 จึงอุดช่องโหว่ได้ อย่างไรก็ตาม ยังมีประเด็นบางประเด็นที่ต้องจัดการ เช่น การปฏิบัติต่อผู้ส่งออกของสหภาพยุโรป ความครอบคลุมของภาคส่วนในการกำหนดราคาคาร์บอน และการจัดสรรเงินอุดหนุนที่ไม่ถูกต้องตามพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ การวิเคราะห์นี้จะหารือถึงความท้าทายเหล่านี้และแนะนำขั้นตอนเพิ่มเติมที่อาจดำเนินการเพื่อให้แน่ใจว่ามีการแข่งขันที่เป็นธรรมระหว่าง EIIs ภายในสหภาพยุโรปและทั่วโลก
การปล่อยมลพิษทางอุตสาหกรรมและการอนุญาตฟรี
เรามุ่งเน้นไปที่ภาคส่วนที่ใช้พลังงานเข้มข้นสามภาคส่วน ได้แก่ สารเคมี โลหะพื้นฐาน และแร่ที่ไม่ใช่โลหะ (เซรามิก แก้ว และซีเมนต์) ซึ่งปล่อยมลพิษทางอุตสาหกรรมประมาณ 70 เปอร์เซ็นต์ที่ครอบคลุมโดย ETS ในขณะที่คิดเป็นประมาณ 13 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ภาคการผลิตของสหภาพยุโรป (รูปที่ 1; Sgaravatti et al, 2023)
ระหว่างปี 2013 ถึง 2023 ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคพลังงานทั้งหมดลดลง 36 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งนำโดยปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคพลังงานที่ลดลง 44 เปอร์เซ็นต์ ในขณะที่ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคอุตสาหกรรมลดลงเพียง 17 เปอร์เซ็นต์ ความคืบหน้าที่ช้าลงในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคอุตสาหกรรมนั้นอาจมาจากการอนุญาตให้ใช้คาร์บอนฟรีแก่ภาคพลังงาน ซึ่งเป็นประโยชน์ที่ภาคพลังงานไม่ได้รับ (รูปที่ 2)
เนื่องจาก EIIs ได้รับการจัดสรรค่าเผื่อเหลือใช้อย่างมากมาย จึงเกิดส่วนเกินจำนวนมาก ค่าเผื่อเหลือใช้บางส่วนถูกขายออกไป ซึ่งมีผลเสมือนเป็นเงินอุดหนุนภาคอุตสาหกรรม ตัวอย่างเช่น ตั้งแต่ปี 2008-2019 ภาคส่วนซีเมนต์ได้รับกำไรเพิ่มขึ้นถึง 3 พันล้านยูโรจากการจัดสรรเกิน (de Bruyn et al, 2021) ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อบริษัทต่างๆ เริ่มกำหนดราคา ETS บริษัทต่างๆ ก็ได้รับประโยชน์จากกำไรก้อนโตจากค่าเผื่อเหลือใช้
การได้รับการปกป้องจากราคาคาร์บอนของ ETS ทำให้ EIIs มีแรงจูงใจน้อยลงในการลดการปล่อยคาร์บอนจากการผลิต โดยจำกัดการลงทุนสีเขียวในทศวรรษที่ผ่านมา (2011-2020) ไว้ที่ 7 พันล้านยูโรต่อปีโดยเฉลี่ย (คณะกรรมาธิการยุโรป 2024) ตั้งแต่ปี 2031-2040 การลดการปล่อยคาร์บอนจากการผลิตในภาคอุตสาหกรรมจะต้องใช้เงินลงทุนประมาณ 46 พันล้านยูโรต่อปี (คณะกรรมาธิการยุโรป 2024) มากกว่า 60 เปอร์เซ็นต์ของการลงทุนนี้จะมุ่งเน้นไปที่สารเคมี โลหะพื้นฐาน และแร่ธาตุที่ไม่ใช่โลหะ (ตารางที่ 1)
การจัดหาเงินทุนเพื่อการลงทุนดังกล่าวอาจเป็นเรื่องยากหากอัตรากำไรของ EII ยังคงลดลงเนื่องมาจากราคาพลังงานที่สูงในยุโรป (Bijnens et al, 2024)
ช่องโหว่ราคาคาร์บอนที่เหลืออยู่สามช่อง
ความสามารถในการแข่งขันด้านการส่งออก
การปฏิรูป ETS ในปี 2023 จะลดค่าอนุญาตฟรีสำหรับผลิตภัณฑ์หลักบางรายการในประเภทโลหะพื้นฐาน (เหล็กและอลูมิเนียม) แร่ธาตุที่ไม่ใช่โลหะ (ซีเมนต์) และสารเคมี (ปุ๋ยและไฮโดรเจน) จากการปล่อยมลพิษร้อยละ 90 ในปี 2028 ค่าอนุญาตฟรีจะลดลงเหลือศูนย์ภายในปี 2034 นอกจากนี้ ตั้งแต่ปี 2026 กลไกการปรับพรมแดนคาร์บอนของสหภาพยุโรป (CBAM) จะเรียกเก็บค่าธรรมเนียมคาร์บอนจากการนำเข้าผลิตภัณฑ์เหล่านี้ เพื่อป้องกันการรั่วไหลของคาร์บอน
อย่างไรก็ตาม ผู้ส่งออกของสหภาพยุโรปจะยังคงแข่งขันในตลาดต่างประเทศด้วยสินค้าโภคภัณฑ์ที่ไม่ขึ้นอยู่กับราคาคาร์บอน ดังนั้น ผู้ส่งออกของสหภาพยุโรปจึงเรียกร้องให้มีแผนลดราคาคาร์บอนสำหรับการส่งออก ต้นทุนประจำปีของแผนนี้อาจสูงถึง 4 พันล้านยูโรสำหรับเหล็กและเหล็กกล้า และ 7 พันล้านยูโรโดยรวมภายในปี 2034 (ตารางที่ 2)
คณะกรรมาธิการยุโรปตัดสินใจไม่รับการคืนเงินภาษีสำหรับการส่งออก เนื่องจากเกรงว่าการคืนเงินภาษีจะส่งผลกระทบต่อเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศของสหภาพยุโรป และอาจทำให้เกิดความขัดแย้งกับพันธมิตรทางการค้ารายใหญ่ แม้ว่าการตัดสินใจนี้อาจมีเหตุผล (Bellora and Fontagné, 2022) แต่การตัดสินใจดังกล่าวไม่ได้กล่าวถึงปัญหาการรั่วไหลของคาร์บอนสำหรับผู้ส่งออกของสหภาพยุโรป
ขอบเขตการครอบคลุมตามภาคส่วน
ปัญหาอีกประการหนึ่งคือความครอบคลุมของภาคส่วนและความเสี่ยงของการรั่วไหลของคาร์บอนในลำดับถัดไป เนื่องจาก CBAM ครอบคลุมเฉพาะผลิตภัณฑ์บางประเภทเท่านั้น ผู้ผลิตจึงอาจย้ายฐานการผลิตออกนอกสหภาพยุโรปและส่งออกผลิตภัณฑ์ไปยังสหภาพยุโรปที่อยู่ถัดลงไปตามห่วงโซ่คุณค่าซึ่งไม่อยู่ภายใต้ CBAM (เช่น เครื่องจักรที่ทำจากเหล็กและอลูมิเนียม) ความเสี่ยงจะแตกต่างกันอย่างมากขึ้นอยู่กับผลิตภัณฑ์ ตัวอย่างเช่น เหล็กกล้าสีเขียวทำให้ราคาสุดท้ายของรถยนต์เพิ่มขึ้นเพียง 2 เปอร์เซ็นต์ (Dantuma et al, 2023) พลาสติกบางชนิดอาจมีราคาเพิ่มขึ้นสูงมาก เราประมาณการว่าราคาของพลาสติกประเภทที่พบมากที่สุดอย่างโพลีเอทิลีนอาจเพิ่มขึ้นประมาณ 8 เปอร์เซ็นต์ เป็นต้น
การจัดสรรเงินอุดหนุนภายในสหภาพยุโรปที่ไม่ถูกต้องตามหลักภูมิศาสตร์
การพึ่งพาไฟฟ้ามากขึ้นเพื่อลดการปล่อยคาร์บอนในกระบวนการผลิตอาจเปลี่ยนการลงทุนจากศูนย์กลางอุตสาหกรรมของสหภาพยุโรปในปัจจุบันไปยังภูมิภาคที่มีไฟฟ้าราคาถูกกว่าเนื่องจากมีทรัพยากรหมุนเวียน (เช่น พลังงานน้ำ พลังงานลม และพลังงานแสงอาทิตย์) ความแตกต่างของราคาไฟฟ้าในปัจจุบัน (รูปที่ 3) เอื้อประโยชน์ต่อสแกนดิเนเวียและคาบสมุทรไอบีเรียมากกว่ายุโรปกลางและยุโรปตะวันออกซึ่งเป็นที่ตั้งของการผลิตทางอุตสาหกรรมส่วนใหญ่ เนื่องจาก EIIs จะได้รับผลกระทบจากการกำหนดราคาคาร์บอนมากขึ้น รัฐบาลอาจแข่งขันกันให้เงินอุดหนุนเพื่อรักษาผู้ดำเนินการเดิมไว้ ส่งผลให้ตลาดเดียวบิดเบือนไป และทำให้ประโยชน์ที่อาจได้รับจากการจัดสรรทรัพยากรทางอุตสาหกรรมใหม่หมดไป เช่น ผลิตภัณฑ์ราคาถูกกว่าสำหรับผู้บริโภคในสหภาพยุโรป และบริษัทที่มีการแข่งขันสูงขึ้นบนเวทีโลก
เงินอุดหนุนอุตสาหกรรมสีเขียวส่วนใหญ่ได้รับการจัดสรรในระดับชาติ โดยที่บทบาทของสหภาพยุโรปจำกัดอยู่เพียงการประเมินคำร้องขอความช่วยเหลือจากรัฐ
การตอบสนองนโยบายที่มีศักยภาพ
แม้ว่าจะไม่มีวิธีแก้ไขปัญหาสามประการข้างต้นอย่างง่ายดาย แต่สามารถบรรเทาได้อย่างมากโดย: ให้ความสำคัญกับการสนับสนุนสาธารณะสำหรับผู้ส่งออก ส่งเสริมข้อตกลงการกำหนดราคาคาร์บอนและการลดการปล่อยคาร์บอนตามภาคส่วนทั่วโลก ปรับปรุงความสอดคล้องของความช่วยเหลือจากรัฐ และรวบรวมเงินอุดหนุนในระดับสหภาพยุโรป เราจะจัดการกับแต่ละประเด็นตามลำดับ
การสนับสนุนผู้ส่งออก
ผู้ส่งออกมักมีผลงานมากกว่าผู้ไม่ส่งออก (Wagner, 2007) ดังนั้น การไม่แก้ไขปัญหาการรั่วไหลของคาร์บอนสำหรับการส่งออกอาจส่งผลเสียต่อความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรมของสหภาพยุโรป สหภาพยุโรปสามารถให้ความสำคัญกับผู้ส่งออกในการเสนอราคาแข่งขันและให้เงินช่วยเหลือสำหรับการอุดหนุนด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อชดเชยข้อเสียเปรียบที่พวกเขาเผชิญในระดับโลก ในขณะเดียวกันก็สนับสนุนบริษัทที่มีผลงานดี
การดำเนินการดังกล่าวสามารถทำได้โดยเปิดให้เฉพาะผู้ส่งออกเข้าร่วมประมูล หรือโดยการนำเบี้ยประกันที่เข้าเงื่อนไขสำหรับผู้ส่งออกเข้าร่วมการประมูลแบบเปิดมาใช้ เงินอุดหนุนเพื่อการลดการปล่อยคาร์บอนอาจกำหนดเป้าหมายทั้งต้นทุนการลงทุนและต้นทุนการดำเนินงาน แนวทางที่ธนาคารไฮโดรเจนของสหภาพยุโรปปฏิบัติตาม ซึ่งให้เงินอุดหนุนเฉพาะต้นทุนเพิ่มเติมที่จำเป็นในการทำให้ไฮโดรเจนสีเขียวสามารถแข่งขันได้ (Kneebone and McWilliams, 2024) สามารถคัดลอกและปรับใช้เพื่อสนับสนุนผู้ส่งออก EII โดยเฉพาะได้ อย่างไรก็ตาม เงินอุดหนุนต้นทุนการดำเนินงานควรมีเงื่อนไขที่เข้มงวดและมีระยะเวลาจำกัด เนื่องจากอาจรบกวนระบบ ETS ซึ่งออกแบบมาเพื่อให้แน่ใจว่าการลดการปล่อยมลพิษจะเกิดขึ้นในที่ที่มีต้นทุนต่ำที่สุด หากไม่ได้รับการจัดการอย่างระมัดระวัง เงินอุดหนุนดังกล่าวอาจสร้างภาระหนักให้กับการเงินของรัฐได้
นอกจากนี้ บทเรียนจากการปรับปรุงกระบวนการอนุญาตสำหรับโครงการพลังงานหมุนเวียนในพื้นที่ที่กำหนดอย่างประสบความสำเร็จสามารถนำไปใช้เพื่อเร่งการใช้ไฟฟ้าในกลุ่ม EII ที่เน้นการส่งออกได้ การลดความซับซ้อนของการเชื่อมต่อกริดและการอนุญาตในกลุ่มเหล่านี้จะช่วยลดความล่าช้าและสนับสนุนการลดการปล่อยคาร์บอนให้เร็วขึ้น
การโน้มน้าวใจระดับโลก
ในบรรดาประเทศปลายทางหลักสำหรับการส่งออก CBAM ของสหภาพยุโรป (เกือบ 80 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่ารวม รูปที่ 4) หลายประเทศได้นำตลาดคาร์บอนมาใช้หรือกำลังนำตลาดคาร์บอนมาใช้ สหราชอาณาจักรมี ETS ของตัวเอง สวิตเซอร์แลนด์เชื่อมโยง ETS ของตนกับสหภาพยุโรป นอร์เวย์เป็นส่วนหนึ่งของ ETS ของสหภาพยุโรป จีนกำลังขยาย ETS ของประเทศให้รวมถึง EIIs และตุรกี เม็กซิโก บราซิล และอินเดียกำลังสำรวจระบบกำหนดราคาคาร์บอน แคนาดามีตลาดคาร์บอนขั้นสูง และเซอร์เบียและยูเครนเป็นผู้สมัครของสหภาพยุโรป ซึ่งหมายถึงเส้นทางของการบรรจบกันอย่างสมบูรณ์กับกฎของสหภาพยุโรป รวมถึงการปฏิบัติตาม ETS
แม้ว่าจะไม่ใช่ความพยายามทางการทูตที่ง่ายนัก แต่การกำหนดราคาคาร์บอนทั่วโลกดูเหมือนจะเป็นกลยุทธ์ที่ดีกว่าการลดการปล่อยคาร์บอนมาก เนื่องจากเป็นการส่งเสริมเครื่องมือที่มีแนวโน้มมากที่สุดในการลดการปล่อยก๊าซ ไม่ก่อให้เกิดปัญหาความเข้ากันได้กับกฎขององค์การการค้าโลก และยังคงแรงจูงใจในการลดการปล่อยคาร์บอนไว้ รวมถึงสำหรับผู้ส่งออกของสหภาพยุโรปด้วย ยิ่งไปกว่านั้น การขยายการกำหนดราคาคาร์บอนทั่วโลกช่วยลดความเสี่ยงของการรั่วไหลของคาร์บอนในลำดับถัดไป
แนวทางที่คล้ายคลึงและเสริมกันจะเป็นข้อตกลงการลดคาร์บอนตามภาคส่วน เช่น ข้อตกลงระดับโลกว่าด้วยเหล็กกล้าและอะลูมิเนียมที่ยั่งยืน (GASSA) ซึ่งสร้างสโมสรคาร์บอนสำหรับ EII บางส่วน การสรุป GASSA ถือเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่งเมื่อพิจารณาถึงความสำคัญของสหรัฐอเมริกาในฐานะตลาดปลายทางสำหรับการส่งออกอะลูมิเนียม เหล็ก และเหล็กกล้าของสหภาพยุโรป และโอกาสอันห่างไกลของการกำหนดราคาคาร์บอนทั้งหมดในสหรัฐอเมริกา
ความสม่ำเสมอในการช่วยเหลือของรัฐ
สหภาพยุโรปควรประสานการสนับสนุนที่มอบให้กับบริษัทที่ใช้พลังงานมากในแต่ละประเทศเพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายด้านไฟฟ้าที่สูงขึ้นซึ่งเกี่ยวข้องกับการกำหนดราคาคาร์บอน การสนับสนุนดังกล่าวได้รับประโยชน์จากการอนุมัติที่กระชับภายใต้กฎการช่วยเหลือของรัฐ รัฐบาลสามารถใช้รายได้จาก ETS ของประเทศได้มากถึง 25 เปอร์เซ็นต์สำหรับรูปแบบการชดเชยนี้ สหภาพยุโรปยังสามารถกำหนดระดับขั้นต่ำสำหรับทุกประเทศที่มีคลัสเตอร์ EII จำนวนมาก เพื่อจำกัดการบิดเบือนที่ EII ในบางประเทศได้รับค่าตอบแทนมากกว่าในประเทศอื่นมาก เงื่อนไขที่นำมาใช้สำหรับการสนับสนุนประเภทนี้ เช่น มาตรการประสิทธิภาพพลังงานและการทำให้กระบวนการผลิตเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ทำให้การสนับสนุนประเภทนี้มีความน่าสนใจมากขึ้นและอาจพิสูจน์ได้ว่ามีเหตุผลเพียงพอที่จะนำไปใช้ในระดับที่มากขึ้น
ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปควรใช้ประโยชน์จากตัวเลือกการเติมเงินสำหรับการอุดหนุนภาคอุตสาหกรรมของสหภาพยุโรปให้มากขึ้น โดยให้ทรัพยากรทางการเงินของตนเองเข้ามามีส่วนร่วม แม้ว่าแนวทางนี้จะไม่ได้เพิ่มประสิทธิภาพสูงสุด (เนื่องจากยังคงจัดสรรเงินทุนตามระดับประเทศ) แต่การใช้เกณฑ์การจัดสรรที่เป็นมาตรฐานเดียวกันและลดงานด้านการบริหารโดยหลีกเลี่ยงการซ้ำซ้อนในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปก็ถือเป็นการปรับปรุงการประมูลระดับประเทศได้อย่างมาก (Poitiers et al, 2024)
การรวมเงินอุดหนุน
ในระยะกลาง การเปลี่ยนไปใช้กลไกตลาดเดียวของสหภาพยุโรปสำหรับการอุดหนุนจะช่วยเพิ่มผลผลิตและเพิ่มมูลค่าเพิ่ม การอุดหนุนแบบประสานงานกันสามารถเพิ่มผลผลิตของภาคส่วนพลังงานในเยอรมนี ฝรั่งเศส อิตาลี และสเปนได้ 30 เปอร์เซ็นต์ ปิดช่องว่างผลผลิตกับสหรัฐอเมริกาได้ 83 เปอร์เซ็นต์ และเพิ่มมูลค่าเพิ่มได้ 6.7 เปอร์เซ็นต์ (Altomonte and Presidente, 2024)
คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอให้เพิ่มทรัพยากรงบประมาณของสหภาพยุโรปโดยหักรายได้ของ ETS ร้อยละ 30 (คณะกรรมาธิการยุโรป 2023) ในปี 2023 ETS ระดมทุนได้ 43,000 ล้านยูโร และภายในปี 2028 จะเพิ่มขึ้นเป็น 65,000 ล้านยูโร (Saint-Amans 2024) เมื่อเทียบกับความต้องการการลงทุนในอุตสาหกรรมสีเขียวโดยรวมที่ 46,000 ล้านยูโรต่อปี หากข้อเสนอของคณะกรรมาธิการได้รับการยอมรับ ก็จะหมายถึงรายได้งบประมาณของสหภาพยุโรปเพิ่มเติม 10,000 ล้านยูโรถึง 20,000 ล้านยูโรต่อปี ซึ่งสามารถสนับสนุนการทำให้ภาคอุตสาหกรรมเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมได้