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¿Cómo debemos gravar la gran transferencia de riqueza?
Resumen:
Las transferencias privadas de recursos entre generaciones son tan antiguas como la sociedad misma.
Introducción
Las transferencias privadas de recursos entre generaciones son tan antiguas como la sociedad misma. Las controversias sobre estas transferencias son igualmente omnipresentes y ocupan un lugar destacado tanto en los relatos bíblicos como en las tramas de Shakespeare. En los tiempos modernos, las transferencias de riqueza plantean cuestiones tan íntimas como la naturaleza de las relaciones familiares y tan públicas como la capacidad de la economía para generar resultados justos. El tamaño y la distribución de las transferencias intergeneracionales han suscitado inquietudes sobre la creación de dinastías familiares, la exacerbación de las tendencias de desigualdad y la limitación de las oportunidades y la movilidad económicas. Al mismo tiempo, existe la preocupación de que la imposición de impuestos a las transferencias reduce la eficiencia y la acumulación de capital y viola el principio de equidad horizontal.
Es probable que estas cuestiones adquieran mayor importancia en las próximas décadas, a medida que Estados Unidos se enfrente al mayor conjunto de transferencias de riqueza intergeneracionales de su historia. Gravar estos flujos de manera juiciosa podría aumentar los ingresos y mejorar el sistema tributario, pero los impuestos a las transferencias han sido desmantelados en los últimos años.
En este informe de políticas (que se basa en un proyecto de investigación más amplio ), desarrollamos una metodología innovadora que combina legados y herencias. Utilizamos los resultados para investigar los efectos sobre los ingresos y la distribución de tres opciones para los impuestos sobre la transferencia de riqueza: reformar el impuesto a las sucesiones; gravar las ganancias de capital en el momento de la muerte; y convertir el impuesto a las sucesiones en un impuesto a las sucesiones (pagado por los beneficiarios). Concluimos que los impuestos a las sucesiones pueden generar más ingresos y ser más progresivos que el impuesto a las sucesiones actual. Además, gravar las herencias y las ganancias de capital no realizadas en el momento de la muerte cerraría dos de las mayores lagunas del impuesto a la renta.
La gran transferencia de riqueza
La cobertura de la inminente “Gran Transferencia de Riqueza” ya ha entrado en el debate público . Los hogares de 55 años o más poseían el 71% de la riqueza total legable en 2021, frente al 54% en 1997, según datos de la Encuesta de Finanzas del Consumidor. La Figura 1 muestra las trayectorias de la riqueza por grupo de edad. Los hogares con jefes de familia de 55 a 64 años, de 65 a 74 años y de 75 años o más han experimentado un fuerte crecimiento de la riqueza en relación con el PIB. Los hogares con jefes de familia de menos de 40 años o de 40 a 54 años tenían la misma o menos riqueza en 2021 en relación con el PIB que en 1997. Gran parte del aumento ha correspondido solo al 10% más rico de los hogares de 55 años o más.
Si nos guiamos por la experiencia de generaciones anteriores, una parte sustancial de la riqueza que poseen los hogares de 55 años o más se conservará hasta la muerte, especialmente entre los hogares más ricos. Se transmitirá a las generaciones futuras de una manera que mantenga las dinastías familiares y haga más desigual la distribución de los recursos entre la generación receptora. En 2021, el 10% superior de los asalariados recibió el 55% de las herencias totales, mientras que los dos quintiles inferiores recibieron menos del 10%.
La necesidad de una reforma del impuesto sobre transferencias
A pesar de la distribución muy desigual de la riqueza hereditaria, el sistema de impuestos sobre la transmisión de la riqueza (que consiste en los impuestos sobre el patrimonio, las donaciones y el salto generacional) ha sido prácticamente desmantelado en los últimos 50 años, incluidos los recortes al impuesto sobre el patrimonio promulgados en 2017. La proporción de difuntos cuyo patrimonio enfrentaba impuestos sobre el patrimonio ha caído del 6,5% en 1972 al 2,1% en 1997. Para 2021, solo una de cada 1300 personas que murieron enfrentaba algún impuesto federal sobre el patrimonio, menos del 0,1%. Los ingresos por impuestos sobre el patrimonio han caído proporcionalmente, tanto como proporción de todos los ingresos como como proporción del PIB.
Estados Unidos es un caso atípico en la OCDE, donde muchos más países tienen impuestos a las herencias que a las herencias. De los 36 países de la OCDE, solo cuatro (Dinamarca, Corea del Sur, Estados Unidos y el Reino Unido) gravan las herencias. Otros 20 gravan las herencias, todas según alguna combinación de la relación con el difunto y el tamaño de la herencia recibida (OCDE, 2021). Existe una heterogeneidad significativa entre los países en cuanto al nivel de riqueza exento del impuesto a las transferencias, pero incluso el nivel de exención más alto, 1,1 millones de dólares en Italia en 2007-2018, está muy por debajo de la exención del impuesto a las herencias en Estados Unidos. El impuesto a las transferencias de riqueza representa una proporción muy pequeña de los ingresos fiscales agregados en todos los países.
Las reformas al sistema de impuestos a las transferencias de riqueza podrían reducir la desigualdad económica y aumentar los ingresos federales. En los últimos años se ha observado un aumento sustancial en la dispersión de una variedad de indicadores económicos, incluidos los ingresos, la riqueza y la esperanza de vida, lo que plantea inquietudes que abarcan desde la igualdad de oportunidades hasta el futuro de la democracia.1 (Bricker et al. 2016; Saez y Zucman 2018; Smith, Zidar y Zwick 2022; Case y Deaton 2023). Las transferencias de riqueza contribuyen a aumentar la desigualdad, ya que las transferencias en conjunto son grandes, las otorgan los hogares más ricos y las reciben los herederos que ya son ricos (Feiveson y Sabelhaus 2018). Además, las proyecciones presupuestarias estándar implican que la deuda federal aumentará de manera constante e inexorable durante los próximos 30 años, lo que reducirá la tasa de crecimiento económico (CBO 2024, Auerbach y Gale 2024). Si bien serán necesarios algunos ajustes en el lado del gasto, los aumentos en los ingresos federales también pueden y deben ser parte de la solución. En vista de la alta desigualdad, el aumento de las cargas impositivas sobre los hogares ricos merece una consideración especial, especialmente porque la tributación de los ingresos de capital ha disminuido en las últimas décadas.
Impuestos sobre sucesiones y herencias
Las comparaciones entre el impuesto a las herencias y el impuesto a las sucesiones han sido durante mucho tiempo un elemento básico del análisis de la política económica (Batchelder 2007). Parte de la diferencia entre ambos impuestos es que parece haber menos indignación moral por gravar una gran donación que alguien recibe que por gravar la riqueza acumulada de un donante. Una encuesta cuidadosamente diseñada y representativa a nivel nacional realizada por la economista Stefanie Stantcheva (2021) de la Universidad de Harvard informa que el 61% de los encuestados cree que es injusto gravar las herencias de los difuntos que ganaron su propia riqueza. Al mismo tiempo, solo el 32% de los encuestados pensó que era justo que los hijos de padres ricos tuvieran "acceso a mejores servicios".
Un impuesto a las sucesiones y un impuesto a las herencias también pueden diferir debido a importantes efectos conductuales. Por ejemplo, si el objetivo de los impuestos a las transferencias de riqueza es reducir la desigualdad, un impuesto a las sucesiones es más eficaz que un impuesto a las sucesiones porque se aplica a las grandes transferencias individuales en lugar de a los grandes patrimonios, que pueden dividirse entre varios miembros de la familia en virtud de un impuesto a las sucesiones (Becker 2005, Fahri y Werning 2010, Piketty y Saez 2013).
Por último, una diferencia clave entre el impuesto a las sucesiones y el impuesto a las herencias es que este último cubriría una de las mayores omisiones del impuesto a la renta: los ingresos recibidos por donación o legado. Gravar todos los ingresos, en lugar de permitir un tratamiento diferente de las diversas formas de recursos familiares, es un desideratum de una buena política fiscal. Esto no se puede lograr sin gravar las herencias como ingresos.
A pesar de las reiteradas afirmaciones en sentido contrario, hay poca evidencia de que los impuestos a la transferencia de riqueza reduzcan la acumulación o la eficiencia del capital, y ciertamente pueden estructurarse de manera que tengan en cuenta las consideraciones especiales planteadas por las pequeñas empresas o las granjas familiares.
Gravamen de las ganancias de capital en caso de muerte
La imposición de impuestos sobre las ganancias de capital no realizadas previamente al momento de la muerte del propietario del activo se conoce a veces como tratar la muerte como un evento de realización constructiva. La forma en que se abordan las ganancias no realizadas al momento de la muerte está estrechamente relacionada con la tributación de los patrimonios y las herencias. Alrededor del 27% de toda la riqueza y el 41% de la riqueza en poder del 1% más rico toma la forma de ganancias de capital no realizadas (Bricker et al. 2020). Según la ley actual, nunca se paga impuesto sobre la renta sobre las ganancias no realizadas que se producen durante la vida del propietario si este conserva el activo hasta su muerte. Esta disposición, apodada la “laguna del ángel de la muerte”, no solo pierde miles de millones de dólares en ingresos, sino que también distorsiona el comportamiento: las personas se ven incentivadas a mantener activos de capital durante toda su vida para evitar impuestos cuando ese capital podría asignarse de manera más eficiente a otra parte (Kinsley 1987).
This loophole can be addressed in two ways. First, under carryover basis at death, heirs would receive the asset with the original basis and, when they sold the asset, that they would be taxed on the full capital gain rather than (under current rules) just the appreciation that occurs after they receive the bequest. This approach was created in 1976 but then repealed in 1980 before it ever went into effect. The tax code currently uses this approach for assets transferred inter vivos but not for bequests. CBO (2022) estimates that implementing carryover basis at death starting in 2023 would raise an additional $2 billion in revenue in the first year and $156.4 billion over the subsequent 10 years. Several other countries—including Australia, Austria, Mexico and Norway—use carryover basis.
Alternatively, unrealized gains could be taxed at death. The best example of this in practice is Canada, which has no estate or inheritance tax but treats death as a realization event (Canada Revenue Agency 2024, OECD 2021). To address liquidity issues, Canada exempts capital gains on principal residences and provides a lifetime deduction of 1 million Canadian dollars for qualified farm and fishing property. Relative to carrying over the basis, taxing gains at death simplifies recordkeeping because individuals do not have to keep track of the original purchase price of inherited assets once the tax is paid. This advantage has not been enough to persuade other countries to adopt a tax on unrealized gains at death, however.
Recent work shows the revenue potential for taxing unrealized gains at death. Poterba and Weisbenner (2001) and Avery, Grodzicki, and Moore (2015) estimate that a tax on unrealized gains at death without any exemption level could raise more than the current estate tax system but that the tax burden would fall more on low-wealth households than under the estate tax. Avery, Grodzicki, and Moore (2015) and Gordon, Joulfaian, and Poterba (2016) estimate that if the exemption level were set at the 2010 level, when carry-over basis existed for a year, the revenue effects of taxing gains at death would be far lower than under the current estate tax. CBO (2011) comes to the same conclusion, estimating that, relative to a counterfactual where 2010 law was extended, reinstating the estate tax in 2011 raised an additional $550 billion over 10 years.
Methodology
The comparisons between an estate and inheritance tax and taxation of unrealized gains at death are of current policy interest. In recent policy proposals by seven think tanks to address the long-term fiscal imbalance, all seven proposed some reform to the taxation of wealth transfers. These reforms ranged from a complete repeal of the estate and gift tax to the reversion of estate tax parameters to 2009 levels. Four of the proposals would repeal the step-up in basis of capital gains at death, and one proposal would replace the estate tax with an inheritance tax
Our work features both a new methodology to estimate inheritances and bequests and new results. Inheritances are directly observed in the SCF, and we use a method developed in an earlier paper (Feiveson and Sabelhaus 2019) to include both the inheritances that are reported as well as transfers of real property not captured in the SCF inheritance module. In addition, we construct estimates of bequests, based on estimates of household wealth from the SCF, estimates of differential mortality risk (with respect to income) from both the Social Security Administration and from work by Chetty et al. (2016), estimates of estate tax deductions from Statistics of Income data, and estimates of estate tax liability from our own calculators. There is nothing in the model or methodology that requires that (simulated) bequests closely approximate (respondent-reported) inheritances, but the two series are reasonably close in aggregate and have broadly similar size distribution, which we take as validation of the new methodology. We believe the methodology itself is a significant advance over previous work in that it allows comparisons of bequests with inheritances as a source of validation.
By linking bequests and inheritances we are able to analyze wealth transfer taxes assuming they are borne either by decedents or inheritors, unlike previous work in the literature. Thus, we can calculate the distributional effects assuming that the burden of any of the wealth transfer taxes falls on either decedents or heirs. In this paper, however, we analyze all policy options assuming that heirs bear the burden of the tax (following Batchelder 2007, Entin 2004, and Mankiw 2003). We rank households by Expanded Income (EI), a broad measure of income we have developed elsewhere. EI includes all major forms of cash and non-cash income, including estimates of unrealized capital gains, imputed income from owner-occupied housing, unreported business income, and inheritances received.
Results
With this framework, we examine two stand-alone inheritance tax options—with a flat rate of 37% (the highest income tax rate in 2024) or 15% —and a third option, also stand-alone, to tax unrealized gains at death at a rate of 23.8% (the top rate on realized capital gains in 2024). By adjusting the exempt amounts, these options can raise the same amount of revenue as the estate tax under 2021 parameters. The exemptions are $2.81 million and $940,000 for the inheritance tax options and $2.22 million for the tax on unrealized gains. Figure 2 shows the distribution of tax burden by heir’s EI. As panels A and B show, the 37% inheritance tax is the most progressive of the options and is more progressive than the current estate tax, both because of the high rate and because of the large exemption amount that the high rate allows.
In alternative simulations, we return the estate tax to its 2001 parameters, adjusted for inflation. Remarkably, this version of the estate tax would have raised $145 billion—more than seven times as much revenue in 2021 as the actual estate tax did that year. As panels C and D show, both the estate tax and the 37% inheritance tax (with an exemption of $150,000) are quite progressive under this revenue target. Even when ranking heirs by inheritance-exclusive EI, neither impose an aggregate tax burden of more than 0.5% of EI on the bottom 90%. The 15% inheritance tax and the unrealized gains taxes are not capable of generating the same amount of revenue. We conclude that inheritance taxes can raise more revenue and be more progressive than the existing estate tax and that they have other advantages such as broadening the income tax base.
Conclusion
En las próximas décadas, Estados Unidos experimentará los mayores flujos de transferencias intergeneracionales de riqueza (en términos absolutos y relativos) de la historia moderna. Gravar estos flujos de manera adecuada y juiciosa representa una oportunidad para aumentar los ingresos, mejorar la equidad vertical y horizontal del sistema tributario, generar una mayor igualdad de oportunidades y reducir el papel de las dinastías familiares en la economía. Sin embargo, el actual sistema de impuestos a las transferencias ha sido desmantelado en los últimos años y no está preparado para ayudar a la sociedad a alcanzar estos objetivos. A pesar de las reiteradas afirmaciones en sentido contrario, reconstruir un sistema de impuestos a las transferencias funcional no reduciría necesariamente la acumulación de capital o la eficiencia, y ciertamente podría estructurarse de manera que tenga en cuenta las consideraciones especiales planteadas por las pequeñas empresas o las granjas familiares. Estas cuestiones son de interés actual mientras el Congreso busca formas de cerrar la brecha fiscal. Nuestras estimaciones muestran que unas reformas bien pensadas del sistema de impuestos a las transferencias de riqueza (que incluyan la imposición de las ganancias de capital no realizadas en el momento de la muerte y la conversión del impuesto a las sucesiones en un impuesto a las herencias) pueden aumentar los ingresos, aumentar la progresividad y mejorar la economía también de otras maneras. Estas reformas ayudarían a establecer un mecanismo de respaldo importante para recaudar impuestos sobre los ingresos acumulados que actualmente no se pagan. Los responsables de las políticas deberían tener en cuenta estas estimaciones al evaluar las opciones de impuestos sobre las transferencias de riqueza, así como la consolidación fiscal en general.
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