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Cómo debe responder la Unión Europea a los aranceles de Trump
Resumen:
Este informe de políticas se centra en los posibles nuevos aranceles de Trump, basándose en las declaraciones realizadas por el presidente electo.
Introducción
El regreso de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos plantea desafíos fundamentales para la Unión Europea. En el plano internacional, el principal riesgo es que una acción unilateral de Estados Unidos pueda debilitar fatalmente tres instituciones fundamentales para los intereses de la UE: la OTAN, el Acuerdo de París forjado en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y la Organización Mundial del Comercio. Además, al amenazar con aumentar los aranceles a las importaciones de la UE y de muchas otras economías, las políticas de Trump podrían tener efectos nocivos para la economía de la UE, tanto de manera directa como debilitando el crecimiento económico de Estados Unidos y del mundo.
Estos desafíos están interconectados y requieren una respuesta estratégica. La UE debe actuar con firmeza para defender sus intereses de manera coordinada y unificada y demostrar capacidad de liderazgo internacional. No debe tomar ninguna medida que contribuya a erosionar aún más las instituciones multilaterales. Debe fortalecer sus alianzas con países afines y con el Sur Global.
La UE y sus miembros deben estar dispuestos a aumentar el gasto en defensa para asumir un mayor compromiso en el marco de la OTAN. La UE también debe estar dispuesta a asumir un papel de liderazgo tanto en la OMC como en el Acuerdo de París. Esto implica mantener el rumbo de su compromiso de cero emisiones netas y promover la reforma de la OMC.
Este informe de políticas se centra en los posibles nuevos aranceles de Trump, a partir de las declaraciones realizadas por el presidente electo. Comenzamos analizando los objetivos que Estados Unidos podría perseguir a través de políticas arancelarias, los instrumentos jurídicos para implementar esas políticas y su relación con las normas de la OMC. A continuación, resumimos la literatura sobre el impacto de los aranceles de Trump, tanto los adoptados durante su primer mandato como los aranceles potenciales del 60 por ciento a las importaciones de China y del 10 al 20 por ciento a las importaciones del resto del mundo. En la sección final, analizamos cuál debería ser la reacción política de la UE en términos tanto de interacción con Estados Unidos como de posibles medidas de represalia. También analizamos las implicaciones más amplias para la política comercial de la UE en la OMC y a través de la interacción bilateral y plurilateral con países distintos de Estados Unidos.
Posibles aranceles estadounidenses
Las opciones legales de Trump en el ámbito interno
Existe el riesgo de que la nueva administración Trump modifique dos conjuntos de aranceles: un arancel de nación más favorecida (NMF) del 10 al 20 por ciento sobre los bienes importados por Estados Unidos de todos sus socios comerciales, y un arancel separado del 60 por ciento aplicado a los bienes originarios de China. Existe el riesgo de que la administración Trump quiera financiar al menos parte de los recortes impositivos prometidos a los ciudadanos estadounidenses mediante la imposición de aranceles. Si este es el caso, la administración puede vincular el nivel de los aranceles al alcance de las reducciones impositivas. Pero los aranceles tendrán un impacto en los volúmenes de importación y, por lo tanto, los ingresos no aumentarán en línea con el nivel de los aranceles. En consecuencia, es probable que un aumento general de los aranceles sea uno de los elementos discutidos en la legislación impositiva y arancelaria del Congreso, aunque tal discusión puede ser precedida por una acción ejecutiva.
En el caso de China, es posible adoptar medidas ejecutivas rápidas con base en la Sección 301 de la Ley de Comercio de Estados Unidos. Otra posibilidad es que el Congreso actúe. Un proyecto de ley que se ha redactado despojaría a China de su estatus de Relaciones Comerciales Normales Permanentes (PNTR), del que goza desde 2001. Estados Unidos niega las PNTR a Bielorrusia, Cuba, Corea del Norte y Rusia. Mientras que todos los países PNTR exportan a Estados Unidos al tipo NMF consolidado de la OMC, que es en promedio del 3,4% (con un promedio de aranceles industriales del 2%), se fijan aranceles separados para aquellos que no gozan de ese estatus. La consecuencia para China de retirar su estatus PNTR es que Estados Unidos podría imponer un arancel del 100% a una lista de bienes específicos de origen chino y podría aumentar todos los demás aranceles a un nivel (gradual) del 35%. Por lo tanto, el proyecto de ley se basa en una estrategia de desvinculación casi total de China y, a diferencia de la acción ejecutiva, dejaría al gobierno poco margen para usar los aranceles como palanca para negociar compromisos de acceso al mercado o reformas estructurales con China.
Si bien es muy probable que Trump utilice decretos ejecutivos para imponer rápidamente un arancel del 60% a la mayoría de las importaciones chinas, no está tan claro si Estados Unidos aplicará aranceles generalizados o aranceles más específicos a productos de otros países. El alto grado de imprevisibilidad de la política arancelaria se ilustra con la amenaza del presidente electo Trump de aplicar aranceles del 25% a las importaciones de Canadá y México por razones relacionadas con la inmigración y el tráfico de drogas. E incluso ha amenazado con imponer un arancel del 100% a las importaciones de los países BRICS si apoyan una moneda distinta del dólar estadounidense en las transacciones comerciales internacionales. En cualquier caso, es probable que el aumento de los aranceles vaya acompañado de un proceso de exenciones específicas para empresas, lo que aumentará los costos de cumplimiento y las oportunidades de búsqueda de rentas. El margen para el favoritismo entre países, productos e importadores probablemente se ampliará bajo la nueva administración Trump.
La falta de claridad sobre las razones para imponer aranceles no afecta la casi certeza de que se impondrán al menos algunos aranceles. Además, desde una perspectiva puramente jurídica, las razones para violar los compromisos arancelarios son irrelevantes, como demostraremos.
Si bien no hay duda de que el presidente Trump tendrá la autoridad legislativa para imponer el arancel discriminatorio a las importaciones chinas (en virtud de la Sección 301), se han planteado dudas sobre su autoridad para actuar solo al imponer el arancel NMF. La Constitución de Estados Unidos asigna esta competencia al Congreso. Trump podría invocar la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA, por su sigla en inglés) de 1977 para justificar el arancel NMF. Cuando el presidente Truman decidió apoderarse de la industria siderúrgica estadounidense durante la Guerra de Corea, los tribunales estadounidenses lo detuvieron. Pero el presidente Nixon invocó con éxito la Ley de Comercio con el Enemigo (la predecesora de la IEEPA) al imponer un recargo arancelario unilateral generalizado en 1971 (el "shock de Nixon"; Irwin, 2012). Los tribunales estadounidenses son los árbitros finales y es difícil ver cómo la Corte Suprema de Estados Unidos, tal como está compuesta actualmente (con una mayoría conservadora que incluye a tres designados por Trump), podría interponerse en el camino de la nueva administración Trump.
En conclusión, es difícil que la legislación estadounidense o los tribunales estadounidenses limiten el uso de aranceles por parte de la administración Trump. La principal limitación potencial a un amplio ejercicio de la autoridad arancelaria es el impacto económico que esas medidas podrían tener en términos de inflación y en los mercados financieros. El riesgo de impactos negativos podría llevar a algunos miembros del gabinete de Trump (el Tesoro) o del Congreso a recomendar cautela y gradualismo.
Evaluación de la legalidad internacional de los aranceles
Los artículos I y II del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que regula el comercio de bienes entre los miembros de la OMC, proporcionan el punto de referencia para evaluar la legalidad internacional de los nuevos aranceles previstos por Trump. Los aranceles del 10 al 20 por ciento violarían el artículo II del GATT en la medida en que Estados Unidos ha "consolidado" ("limitado") los aranceles, es decir, en la medida en que ha acordado no aumentar los aranceles por encima de los niveles actuales. De hecho, Estados Unidos ha consolidado prácticamente todos sus derechos en varias líneas arancelarias del Sistema Armonizado (SA).
El arancel propuesto para los productos originarios de China violaría tanto el Artículo II como el Artículo I del GATT (NMF) debido a su naturaleza discriminatoria.
La justificación para violar los compromisos arancelarios de la OMC –ya sea que Trump quiera abordar un desequilibrio macroeconómico, reequilibrar el déficit comercial de Estados Unidos o simplemente tomar represalias contra China– no es pertinente para determinar si se violaron los artículos I o II del GATT. Un aumento de los aranceles lleva a determinar si se violaron los artículos II del GATT. Si el aumento es discriminatorio, también lleva a determinar si se violaron los artículos I y I del GATT. Sin embargo, la justificación para violar los compromisos arancelarios se volvería legalmente relevante (según la jurisprudencia constante de la OMC) cuando y si la administración Trump intenta justificar las violaciones.
Para justificar aumentos arancelarios unilaterales respetando las normas de la OMC, Estados Unidos podría intentar invocar una de las excepciones previstas en el GATT (artículo XII: balanza de pagos; XX: diversas preferencias sociales; XXI: seguridad nacional). La primera no es aplicable en el presente caso (y, de todos modos, en casos similares las naciones comerciantes simplemente devaluan sus monedas). Para invocar con éxito el artículo XII, Estados Unidos tendría que demostrar que un aumento de los aranceles es necesario para revertir una disminución grave de sus reservas monetarias o para asegurar un ritmo razonable de aumento de sus reservas monetarias si su nivel actual es muy bajo. Esto no es plausible para Estados Unidos. Es muy poco probable que el Fondo Monetario Internacional, al que Estados Unidos probablemente tendría que pedir una opinión favorable, apoye esa interpretación.
Trump tampoco ha mencionado ninguno de los motivos incluidos en el artículo XX como posible justificación de la medida contemplada. Por último, es poco probable que la invocación del artículo XXI tenga éxito, siguiendo la prueba jurídica establecida en el caso DS512 Rusia-Tráfico en tránsito. En ese caso, el informe del grupo especial del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC afirmó que las medidas destinadas a proteger la seguridad nacional sólo pueden adoptarse legalmente en tiempos de guerra o en un contexto similar a una guerra. Esto difícilmente sea así hoy. En cualquier caso, incluso una interpretación más amplia del artículo XXI nunca podría justificar la imposición de aranceles a todos los socios comerciales de Estados Unidos.
Por lo tanto, es difícil imaginar a Estados Unidos imponiendo los aranceles anunciados por Trump sin violar los artículos I y II del GATT.
El proyecto de ley estadounidense sobre el estatus de PNTR de China (sección 2.1) sugería que Trump podría intentar aumentar los aranceles de una manera legal para la OMC, utilizando el Artículo XXVIII del GATT, que permite a los miembros de la OMC renegociar sus aranceles NMF. Sin embargo, esto no es plausible por tres razones.
En primer lugar, el artículo XXVIII exige que Estados Unidos mantenga un nivel recíproco de concesiones que no sea menos favorable al comercio multilateral que el que tenía antes del inicio de las negociaciones en virtud de esta disposición, lo que es incompatible con el objetivo declarado de la nueva administración estadounidense de aumentar la protección en todos los ámbitos.
En segundo lugar, el deseo de Trump de aumentar rápidamente los aranceles sería incompatible con el proceso de la OMC requerido por el Artículo XXVIII. Estados Unidos tendría que presentar a los miembros de la OMC la lista de aranceles que quiere renegociar. Los miembros de la OMC con derechos iniciales de negociación (DNI), es decir, aquellos con los que Estados Unidos negoció los aranceles NMF que quiere aumentar, tendrían un lugar en la mesa, al igual que los miembros de la OMC con un interés de abastecedor principal (ISP), es decir, aquellos que ahora ocupan una cuota de mercado mayor que los DNI en el mercado estadounidense para los productos para los que Estados Unidos quiere renegociar aranceles NMF. Las negociaciones sobre múltiples líneas arancelarias con tantos socios comerciales necesitarían un tiempo sustancial para completarse. Mientras tanto, Estados Unidos no podría aumentar sus aranceles unilateralmente. Tendría que esperar hasta el final de la negociación, lo que produciría un acuerdo o desacuerdo entre las partes sobre los nuevos aranceles. En el primer caso, Estados Unidos estaría autorizado a notificar y aplicar sus nuevos aranceles NMF. En el último caso, a Estados Unidos se le permitiría aumentar sus aranceles NMF como desee, mientras que los miembros de la OMC afectados tendrían derecho a tomar represalias.
Por último, si Estados Unidos decidiera renegociar sus aranceles NMF utilizando el Artículo XXVIII, tendría que respetar el Artículo I del GATT y tratar a todos los miembros de la OMC por igual. Ninguno, incluida China, podría enfrentarse a un arancel más alto en Estados Unidos que el arancel NMF. Por lo tanto, el proceso del Artículo XXVIII podría iniciarse legalmente sólo con respecto al arancel NMF del 10% al 20% que Trump quiere imponer.
El panorama más amplio
Queda por ver si las esperadas alzas de aranceles son un presagio de lo que vendrá en lo que respecta a la política comercial estadounidense en general. Existe una gran posibilidad de que Estados Unidos de facto (o de iure) le dé la espalda a la OMC, en cuyo caso el debate sobre la legalidad internacional de los nuevos aranceles se volvería irrelevante en lo que respecta a la nueva administración Trump. También se puede esperar que Estados Unidos haga un uso más agresivo de la Sección 301 para buscar cambios en las prácticas de terceros a las que se opone, y para amenazar con represalias contra tales prácticas sin seguir los procedimientos de la OMC. Es probable que ese uso de la Sección 301 constituya coerción según se define en el Instrumento Anticoerción de la UE (Reglamento 2023/2675). Otro riesgo para la UE es que Estados Unidos pueda implementar sanciones secundarias de manera más agresiva contra las empresas, con el fin de imponer controles de exportación más estrictos a China.
El nuevo gobierno también dará prioridad a la renegociación del Tratado entre Estados Unidos, México y Canadá (T-MEC), ya renegociado por el primer gobierno de Trump. El objetivo probablemente será impedir que las empresas chinas eludan los aranceles estadounidenses invirtiendo y produciendo en México. Mientras tanto, es poco probable que Trump dé marcha atrás por completo a las diversas iniciativas de política industrial del gobierno de Biden (incluida la Ley CHIPS y Ciencia o partes de la Ley de Reducción de la Inflación, que dirigía el gasto público a los estados estadounidenses con voto republicano). El gobierno de Trump puede, por ejemplo, mantener los créditos fiscales a la producción que favorecen la inversión en los estados republicanos, al tiempo que recorta o elimina los subsidios al consumo. Por supuesto, los beneficios fiscales se pueden recortar o eliminar fácilmente, dependiendo del margen que Trump quiera maximizar. Es probable que exista un deseo de revertir (hacer retroceder) algunas políticas de Biden, junto con un deseo de aumentar los ingresos del gobierno. Cualquiera de estos parámetros o ambos influirán en la configuración de las políticas y los instrumentos utilizados.
En términos más generales, al momento de escribir este artículo resulta difícil evaluar la actitud general de la administración Trump hacia la OMC. Durante su primer mandato, el Presidente Trump hizo que el Órgano de Apelación de la OMC –que toma decisiones sobre apelaciones contra las resoluciones de la OMC– dejara de funcionar (Poitiers, 2019) y amenazó con abandonar la OMC, aunque la amenaza nunca se implementó.
El impacto económico de los aranceles de Trump
Los impactos de los aranceles introducidos por la primera administración Trump
Para empezar a entender los posibles efectos económicos de los nuevos aranceles de Trump, es útil analizar las consecuencias de los aranceles establecidos durante el primer gobierno de Trump (y mantenidos por el gobierno de Biden). Los primeros aranceles de la administración Trump también implicaban dos aranceles adicionales separados: un 25% sobre los productos de China, un 25% sobre el acero y un 10% sobre los productos de aluminio de todos los socios comerciales, excepto Canadá y México.
Cuando los aranceles sólo cubren algunos productos o un número limitado de socios comerciales, sus consecuencias económicas son principalmente microeconómicas, no macroeconómicas. Afectan la asignación de recursos entre geografías o sectores, pero el impacto en la economía en general puede ser bastante limitado.
El principal impacto de los aranceles impuestos a China por la primera administración Trump fue reducir el comercio bilateral entre Estados Unidos y China y aumentar, respectivamente, el comercio de Estados Unidos y China con otras geografías, incluida la UE. Esta reorganización del comercio estuvo acompañada de poco o ningún impacto en la producción interna estadounidense de los bienes directamente afectados por los aranceles adicionales estadounidenses a China, como han demostrado Alfaro y Chor (2023) y Freund et al (2024).
La situación con los aranceles al acero y al aluminio fue diferente. Aunque Canadá y México quedaron exentos de los aranceles adicionales (aunque Canadá y México tuvieron que ejercer moderación en sus exportaciones a los EE. UU.), los productores de estos dos países eran simplemente demasiado pequeños para poder reemplazar a los productores de todos los demás países afectados por los aranceles, al menos en el corto y mediano plazo, ya que la instalación de capacidad de producción adicional para acero y aluminio lleva tiempo. El resultado fue que los productores estadounidenses (que habían estado operando por debajo de su capacidad durante un tiempo) pudieron aumentar la producción un poco (+1,9 por ciento para el acero y +3,6 por ciento para el aluminio; USITC, 2023) a expensas de los productores extranjeros. Pero este efecto positivo para los sectores estadounidenses del acero y el aluminio estuvo acompañado de un impacto negativo para los productores estadounidenses de bienes que utilizan acero y aluminio como insumos y, en última instancia, para los consumidores estadounidenses, debido al aumento de los precios de los productos de acero y aluminio en el mercado estadounidense (Durante, 2024). Handley et al (2020) también encontraron, como era de esperar, que los aranceles al acero y al aluminio redujeron las exportaciones estadounidenses de productos derivados.
Por lo tanto, los aranceles aplicados a un número limitado de países (los aranceles a China) y/o sectores (los aranceles al acero y al aluminio) pueden haber tenido un impacto limitado en la economía general del país (Estados Unidos) que los impuso. Sin embargo, esto tiene dos salvedades.
En primer lugar, los aranceles adicionales no fueron las únicas medidas adoptadas durante el primer gobierno de Trump. También hubo un recorte sustancial de impuestos, que aumentó significativamente el déficit presupuestario de Estados Unidos, lo que resultó en un estímulo macroeconómico a través de una mayor inversión y una reducción del ahorro. El resultado fue un aumento del déficit de cuenta corriente de Estados Unidos. Y como la mayor parte de la cuenta corriente de Estados Unidos es la balanza comercial de bienes, esto significó que el déficit comercial también aumentó. Pero sería un error concluir que el aumento del déficit comercial de Estados Unidos durante el primer gobierno de Trump resultó de la imposición de aranceles, así como es erróneo afirmar que la imposición de aranceles redujo el déficit comercial. En cambio, el déficit comercial de Estados Unidos aumentó porque el déficit presupuestario de Estados Unidos aumentó como resultado del recorte de impuestos. Por lo tanto, también sería erróneo atribuir el impulso a la economía de Estados Unidos durante el primer gobierno de Trump a la imposición de aranceles adicionales. Una vez más, el estímulo macroeconómico provino del recorte de impuestos y no del aumento de aranceles.
La segunda advertencia se relaciona con el tamaño de la economía. Estados Unidos es una economía grande, lo que significa que al imponer aranceles a las importaciones puede, en principio, obligar a los proveedores extranjeros a reducir sus precios. Dado el tamaño del arancel y el hecho de que China era el principal proveedor de bienes al mercado estadounidense, esa ganancia en términos de intercambio para Estados Unidos podría haber sido económicamente significativa. Sin embargo, un estudio detallado de Amiti et al (2020) concluyó que los aranceles estadounidenses no resultaron en una caída de los precios cobrados por los proveedores chinos u otros proveedores extranjeros, sino en un aumento de los precios pagados por las empresas y los consumidores estadounidenses, aunque por un monto menor al del arancel. Por lo tanto, de hecho hubo una (pequeña) ganancia en términos de intercambio para Estados Unidos a partir del arancel a los productos extranjeros. Sin embargo, dado que China también es una economía grande y decidió tomar represalias uno a uno con aranceles contra Estados Unidos, es probable que esto anulara las ganancias en términos de intercambio para Estados Unidos a partir de los aranceles de Trump.
La falta de efectos económicos positivos de los aranceles de Trump se confirma en otro estudio detallado de Autor et al (2024), que concluyó que los aranceles de importación estadounidenses sobre bienes extranjeros no aumentaron ni redujeron el empleo estadounidense en sectores recientemente protegidos y que los aranceles de represalia (principalmente de China) tuvieron un claro impacto negativo en el empleo de la economía estadounidense, principalmente en la agricultura. Sin embargo, los autores concluyeron que la “guerra comercial de Trump parece haber tenido éxito en fortalecer el apoyo al Partido Republicano. Los residentes de las localidades protegidas por los aranceles se volvieron menos propensos a identificarse como demócratas y más propensos a votar por el presidente Trump” en las elecciones presidenciales de 2020.
¿En qué medida el impacto de los nuevos aranceles de Trump sería diferente?
Los nuevos aranceles de Trump se diferenciarían de los de su primera administración en dos aspectos importantes. En primer lugar, los aranceles sobre los productos de China aumentarían un 60% en lugar del 25%. En segundo lugar, todos los demás países (excepto probablemente Canadá y México) podrían enfrentar un arancel adicional del 10% al 20% sobre sus exportaciones a Estados Unidos, en lugar de un simple arancel del 25% sobre el acero y del 10% sobre los productos de aluminio. Si bien no está claro si se implementará un arancel generalizado, es importante analizar el impacto en el peor escenario posible.
Un arancel generalizado podría aumentar la inflación en Estados Unidos y otros lugares, especialmente si conduce a una guerra comercial y a una mayor fragmentación del comercio, pero el alcance del efecto depende de cómo reaccionen la Reserva Federal y otros bancos centrales.
Suponiendo que China tome represalias contra los nuevos aranceles de Trump de manera similar a como lo hizo con los aranceles de la primera administración Trump, el arancel bidireccional del 60 por ciento cerraría casi por completo el comercio bilateral entre Estados Unidos y China. La pregunta central sería entonces: ¿qué implicancias tendría una disociación entre Estados Unidos y China para Estados Unidos, China y el resto del mundo (y en particular la UE), teniendo en cuenta que las exportaciones del resto del mundo a Estados Unidos también podrían estar sujetas a un arancel adicional de entre el 10 y el 20 por ciento?
El impacto económico de esa disociación entre Estados Unidos y China dependería en gran medida de la medida en que Estados Unidos y China pudieran redireccionar su comercio bilateral hacia y desde (a) otros socios y (b) productores y consumidores nacionales. Pero incluso si Estados Unidos y China logran redireccionar sus flujos comerciales bilaterales con relativa facilidad –dado que el proceso comenzó ya bajo la primera administración Trump y continuó bajo Biden– es probable que los precios asociados con estas nuevas fuentes de suministro sean más altos que antes. Mientras tanto, los precios de las exportaciones disminuirán. Por lo tanto, los términos de intercambio tanto de Estados Unidos como de China, y por lo tanto el ingreso disponible de los residentes tanto estadounidenses como chinos, disminuirán.
El impacto de este shock sobre el producto y la inflación dependerá de cómo respondan las políticas fiscales y monetarias (Blanchard, 2024). El estímulo fiscal –en particular en forma de un recorte de impuestos, que es probable en Estados Unidos– podría compensar el efecto de los términos de intercambio deprimidos sobre el ingreso disponible y el producto, pero sólo al precio de una mayor inflación (más allá del efecto de impacto de los aranceles sobre el nivel de precios). Si la política monetaria intenta contrarrestar el estímulo subiendo las tasas de interés (como probablemente haría la Reserva Federal), el impacto sobre la inflación sería contenido, pero al precio de una caída más pronunciada del producto. En cualquier caso, el déficit aumentaría, lo que se sumaría a las preocupaciones existentes sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las tasas de interés más altas, la menor producción y los déficits más altos (en alguna combinación) también crearían riesgos para el sistema financiero.
La cuenta corriente y la balanza comercial de Estados Unidos no deberían verse afectadas en gran medida o en absoluto por los nuevos aranceles, a menos que desencadenen una caída considerable del ingreso disponible de ese país, lo que reduciría las importaciones de ese país y, por lo tanto, el déficit comercial. Pero como es probable que la nueva administración Trump también diseñe una reducción de impuestos, el ingreso disponible de ese país puede no disminuir en absoluto e incluso aumentar, lo que no cambiaría o incluso aumentaría el déficit comercial. Esto es así incluso si la Reserva Federal se opone al estímulo fiscal subiendo las tasas de interés, ya que esto desencadenaría una apreciación adicional del dólar estadounidense, lo que haría que los bienes importados sean más baratos en relación con la producción nacional y compensaría en parte (o incluso totalmente, según el tamaño del estímulo fiscal) el impacto de los aranceles más altos. Un intento del Tesoro de Estados Unidos (que está a cargo de la intervención cambiaria en ese país) de evitar esa apreciación conduciría a una mayor presión inflacionaria y podría conducir a una guerra de divisas con los socios comerciales, lo que aumentaría aún más el riesgo de un colapso del sistema comercial global.
La consecuencia de un déficit comercial y de cuenta corriente estadounidense sin cambios (o posiblemente incluso mayores) y el desacoplamiento de Estados Unidos de China sería un aumento del déficit comercial de Estados Unidos con el resto del mundo, incluida potencialmente la UE.
Europa podría enfrentar varias dificultades potenciales, dependiendo de (1) cómo gestione Estados Unidos su aumento arancelario, (2) si la UE impone aranceles de represalia y en qué medida, y (3) si los nuevos aranceles de Trump desencadenan una guerra comercial y cambiaria más amplia.
Los aranceles adicionales del 10 al 20 por ciento que Estados Unidos impondría a la UE y al resto del mundo perjudicarían a las industrias exportadoras europeas –incluido el sector automotor–, que ya están sufriendo el impacto de los mayores costos de la energía y la competencia de China. Al mismo tiempo, el estímulo fiscal estadounidense, la mayor inflación y un dólar más fuerte encarecerían las exportaciones estadounidenses y crearían una demanda compensatoria de exportaciones de la UE. El efecto macroeconómico neto sobre la UE dependerá en gran medida de la reacción del Banco Central Europeo. Si el BCE aumenta las tasas de interés para resistir la inflación “importada” –como probablemente lo haría–, es probable que sea contractiva.
Una guerra comercial entre la UE y los EE. UU., que podría seguir si no se pueden evitar los aranceles estadounidenses mediante negociaciones, se sumaría a este efecto negativo sobre el producto al aumentar el precio de las importaciones de la UE. Las presiones para aumentar los aranceles contra China (ya sea por parte de la administración Trump o de las industrias de la UE afectadas por la redirección de las exportaciones chinas a Europa) tendrían impactos similares. En efecto, los aranceles más altos actuarían como un shock de oferta negativo adicional para la economía de la UE. Por otro lado, las represalias de la UE y otros pueden anular en parte el impacto en los términos de intercambio del aumento de los aranceles estadounidenses. Según Bouët et al (2024), la UE sufrirá menos por los aranceles estadounidenses en términos de pérdida de PIB si adopta represalias espejo.
Las consecuencias de una guerra comercial y cambiaria más amplia (con un aumento general del nivel de protección por parte de la mayoría de las naciones comerciales y una proliferación de acuerdos comerciales discriminatorios) serían mucho más negativas para la economía global, y Europa se vería más afectada que Estados Unidos o China debido a su mayor dependencia comercial.
En resumen, el impacto de los nuevos aranceles de Trump en Estados Unidos, Europa y el mundo podría ser terrible, aunque es difícil predecir la magnitud del daño. El daño dependerá de las reacciones políticas en Estados Unidos y la UE y de la magnitud de las guerras comerciales y, potencialmente, de divisas –tanto entre Estados Unidos y la UE como a nivel más global– que desencadenen los aranceles.
La respuesta política de la UE
La respuesta de la Unión Europea a la amenaza de los aranceles estadounidenses debe ser estratégica y coherente con la urgente necesidad de reforzar el mercado único de la UE, mantener el rumbo en la transición climática y aumentar el gasto europeo en defensa. La UE también debe mantener su compromiso con la apertura y seguir desempeñando un papel de liderazgo internacional.
Antes de considerar respuestas en materia de política comercial, sería beneficioso para los responsables de las políticas de la UE contemplar las áreas en las que los intereses de la UE están alineados con los de los EE.UU. (por ejemplo, la seguridad nacional) y distinguirlas de aquellas en las que no es así (los EE.UU. están adoptando un giro aislacionista que contradice el compromiso de la UE con la apertura y el derecho internacional). Las disyuntivas serán inevitables, pero una vez que se hayan especificado adecuadamente las preferencias de la nueva administración Trump, sería una prioridad trazar un mapa claro de las áreas de convergencia/divergencia para los dos socios transatlánticos.
En materia de política comercial, la respuesta de la UE podría tener tres elementos: 1) compromiso bilateral con los EE.UU. para tratar de evitar la imposición de aranceles; 2) acciones para mantener un sistema de comercio basado en normas que funcione y, al mismo tiempo, seguir promoviendo la reforma de la OMC; 3) reforzar la red de acuerdos y asociaciones comerciales de la UE, incluso con los países del Sur Global.
Compromiso bilateral con EE.UU.
Durante el primer gobierno de Trump, la UE tuvo que responder a la amenaza y la imposición por parte de Estados Unidos de aranceles incompatibles con la OMC (aranceles del 25% a las importaciones de acero y del 10% a las de aluminio). En respuesta, la UE aumentó los aranceles a las importaciones estadounidenses (Harte, 2018). Estados Unidos también amenazó con aplicar un arancel a las importaciones de automóviles de pasajeros de la UE, pero esta medida no se implementó tras un acuerdo de julio de 2018 entre el presidente Trump y el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker.
El acuerdo incluía el compromiso de la UE de aumentar las compras de gas natural licuado (GNL) y soja de los Estados Unidos, y de iniciar conversaciones sobre nuevas medidas para facilitar el comercio bilateral. Posteriormente, ambas partes redujeron los aranceles NMF sobre determinados productos, incluidas las importaciones de langostas de la UE. Junto con el compromiso bilateral, se inició un proceso trilateral con Japón para analizar mejoras en las normas de la OMC sobre prácticas de economía no de mercado, y en particular sobre subsidios y transferencias forzadas de tecnología.
La nueva amenaza de Trump de un arancel generalizado es mucho más grave y sistémica que las medidas de política comercial adoptadas durante su primer mandato. Las nuevas medidas que se han propuesto implican que Estados Unidos violaría el compromiso más fundamental del GATT/OMC, haciendo retroceder los avances en materia de liberalización arancelaria logrados desde 1947. Además, existe el riesgo de que Estados Unidos intente arrancar a China o a otros países compromisos de acceso preferencial a Estados Unidos que serían incompatibles con la norma NMF de la OMC. La combinación de todos estos elementos podría dar lugar a un colapso del sistema del GATT/OMC, que ha sido un baluarte para el crecimiento y el desarrollo en Europa y el resto del mundo. Por lo tanto, es esencial que la UE calibre su respuesta con cuidado y actúe en consonancia con su interés estratégico de mantener un sistema de comercio basado en normas.
El compromiso con Estados Unidos podría incluir tres elementos: 1) medidas compatibles con la OMC para facilitar el comercio bilateral entre la UE y Estados Unidos (adaptándose al deseo de Trump de aumentar las exportaciones estadounidenses a la UE); 2) cooperación en materia de seguridad económica; 3) disuadir los aumentos arancelarios estadounidenses mediante una amenaza de represalia creíble y efectiva.
Facilitación del comercio bilateral
La UE debería evitar compromisos de compra discriminatorios o concesiones arancelarias preferenciales (ya que un TLC entre la UE y los EE.UU. no es una perspectiva realista). Sin embargo, se podrían adoptar una serie de medidas que contribuirían a aumentar las exportaciones estadounidenses a la UE y evitarían perturbaciones del comercio transatlántico.
La UE ya ha aumentado sustancialmente las importaciones de GNL estadounidense, pero aún hay margen para diversificar aún más las importaciones de GNL ruso. En términos más generales, hay un margen considerable para mejorar el comercio con los EE. UU. en materia de energía, incluso en relación con los reactores nucleares de pequeña escala. En el contexto de una mayor distribución de la carga en la OTAN, se podrían asumir compromisos para aumentar el gasto de defensa tanto a nivel de los Estados miembros como de la UE. Esto abriría nuevas oportunidades para aumentar las ventas de equipo militar estadounidense a la UE. La diversificación de las importaciones de energía rusas y el aumento del gasto de defensa son coherentes con una estrategia transatlántica común para mantener el apoyo a Ucrania y el compromiso de los EE. UU. con la defensa de Europa, aunque los miembros de la OTAN de la UE asuman una mayor parte de la carga.
Ambas partes también podrían discutir formas de facilitar el comercio en algunos sectores particularmente importantes. Para evitar cualquier aumento de los aranceles sobre las importaciones de automóviles de la UE a los EE. UU., la UE podría ofrecer reducir su arancel NMF del 10 por ciento sobre los automóviles al nivel NMF de EE. UU. (2,5 por ciento), ya que en cualquier caso la mayoría de las fuentes de importación están cubiertas por TLC y la UE está aplicando derechos compensatorios a las importaciones de vehículos eléctricos de China. El quid pro quo podría ser que EE. UU. mantenga un equilibrio de compromisos arancelarios, lo que implica reducciones de NMF para ambas partes, como fue el caso en el acuerdo alcanzado durante la primera administración Trump. La UE también podría discutir con EE. UU. y otros países un estándar de acero de bajas emisiones, que podría aumentarse progresivamente hasta alcanzar cero emisiones. Este estándar podría tenerse en cuenta en la implementación del mecanismo de ajuste fronterizo de carbono de la UE (CBAM). Podría ser parte de los esfuerzos para resolver finalmente la disputa actualmente congelada sobre el acero y el aluminio.
También se podría pedir a las industrias que presentaran propuestas conjuntas para reducir aún más los obstáculos regulatorios al comercio en áreas como la evaluación de la conformidad o la cooperación en materia de normas. En términos más generales, la UE y los EE. UU. podrían desarrollar un mecanismo eficaz de "alerta temprana", que incluya diálogos regulatorios con vistas a evitar obstáculos innecesarios al comercio, manteniendo al mismo tiempo plenamente los derechos de cada parte para lograr su nivel deseado de protección. También debería seguir existiendo un diálogo sobre la regulación digital y la inteligencia artificial, que son áreas potenciales de fricción comercial. Estos diálogos no deberían estar vinculados a ninguna negociación comercial, y deberían celebrarse en cambio bajo los auspicios de un Consejo de Comercio y Tecnología UE-EE. UU. simplificado.
Seguridad económica
La UE podría ofrecer a Estados Unidos una cooperación reforzada en materia de seguridad económica, tanto a nivel bilateral como en el marco del G7, que podría ampliarse para incluir a otros aliados como Australia y Corea. La UE comparte las preocupaciones de Estados Unidos sobre las prácticas de economía no mercantil que generan exceso de capacidad y distorsionan los mercados globales. Si bien la UE no debería seguir a Estados Unidos en el aumento de los aranceles a China de una manera incompatible con la OMC, puede seguir aplicando sólidos instrumentos de defensa comercial y otras leyes recientemente introducidas sobre subsidios.
En algunos casos, la UE también podría hacer uso de la legislación de salvaguardias (Reglamento (UE) 2015/478), que permite una protección temporal en caso de que las importaciones causen o amenacen con causar daños graves a los productores nacionales. Incluso si las salvaguardias se aplican a todas las importaciones, las medidas adoptadas pueden tener un mayor impacto en los proveedores responsables de un aumento repentino de las importaciones (por ejemplo, mediante la aplicación de un cupo basado en el comercio tradicional). Además, las salvaguardias a corto plazo constituyen un instrumento plenamente legítimo de la OMC que no da a los socios comerciales afectados el derecho a tomar medidas de represalia. La naturaleza no discriminatoria de las salvaguardias a corto plazo también puede hacer que sean políticamente más aceptables para China.
Más allá de las medidas defensivas, la UE podría explorar el interés de los Estados Unidos en reanudar las conversaciones trilaterales con Japón y ampliarlas a otras economías con ideas afines. Esto podría proporcionar una plataforma común para desarrollar ideas sobre cómo reforzar las normas de la OMC sobre prácticas no comerciales y, al mismo tiempo, coordinar las respuestas de política comercial en relación con dichas prácticas. La Comisión también debería discutir con los gobiernos de la UE cómo mejorar la cooperación en materia de controles de las exportaciones, ya que este podría convertirse en un área de tensión transatlántica. En términos más generales, es importante distinguir las áreas en las que el objetivo es buscar un alineamiento transatlántico (como la prevención de fugas de tecnología) de otras en las que ambas partes deberían cooperar para responder a desafíos comunes (por ejemplo, responder al exceso de capacidad), mientras cada parte sigue tomando medidas coherentes con su marco jurídico e institucional.
La UE debería mantener un estrecho contacto con sus aliados, en particular el Reino Unido y Japón, para garantizar que cualquier oferta hecha a Estados Unidos no perjudique a otros países ni socave el apoyo al sistema de la OMC.
Posibles represalias
En vista de la amenaza de Trump de aumentar los aranceles, la UE debería actuar rápidamente para establecer una amenaza de represalia eficaz y creíble. La Comisión tiene una amplia experiencia en la elaboración de listas de represalias y, con toda probabilidad, ya tiene preparada una lista de ese tipo. Como en casos anteriores en los que la UE tomó represalias contra aumentos unilaterales de aranceles extranjeros, como el aumento de los aranceles estadounidenses al acero y al aluminio, esta es probablemente una lista positiva con un número limitado de productos a los que se aplica la represalia.
Recomendamos, en cambio, que la Comisión prepare una lista negativa, lo que implica que todas las importaciones de la UE procedentes de los EE.UU. deben estar sujetas al mismo arancel del 10% o 20% que impone EE.UU. a las exportaciones de la UE, excepto aquellas importaciones estadounidenses de las que la UE depende en gran medida. Esto garantizaría que la amenaza de represalias de la UE sea lo suficientemente grande como para proporcionar un efecto disuasorio eficaz. Las represalias de la UE deben poder aumentarse o reducirse en función de las acciones de EE.UU.
Antes de iniciar una negociación con EE. UU., la Comisión debería discutir con los Estados miembros la estrategia general de negociación y represalias. La UE no debería actuar con demasiada facilidad. A finales de marzo de 2025, las represalias suspendidas de la UE sobre el acero y el aluminio se introducirán, en principio, de forma automática. Esto es consecuencia de la imposibilidad de llegar a un acuerdo con la administración Biden sobre el acero y el aluminio que habría eliminado los aranceles de la Sección 232 de EE. UU. En caso de que para entonces no se introduzcan nuevos aranceles estadounidenses, la UE debería posponer las represalias sobre el acero y el aluminio para dar más tiempo a las negociaciones.
Por supuesto, la lista negativa sería una opción de represalia máxima. Si no hay un aumento generalizado de los aranceles por parte de Estados Unidos, se podrían considerar opciones más específicas. La UE tiene diferentes instrumentos jurídicos que se pueden utilizar para aplicar medidas de represalia. Entre ellos se incluye el Reglamento de Ejecución (Reglamento (UE) 2021/167), que se puede utilizar tras un caso de solución de controversias o como reacción a medidas de salvaguardia o aumentos de aranceles en virtud del artículo XXVIII. El Instrumento Anticoerción (Reglamento 2023/2675) se podría utilizar en respuesta a una investigación de la Sección 301 de Estados Unidos que amenace con represalias unilaterales a menos que la UE o sus Estados miembros realicen cambios en sus políticas. Por último, también existe la opción de adoptar una lista de represalias mediante un procedimiento legislativo en el que participen el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo.
Si Estados Unidos opta por actuar fuera del marco de la OMC, se podría argumentar que se podrían adoptar medidas de represalia sin recurrir al mecanismo de solución de diferencias de la OMC. En cualquier caso, en el caso del artículo XXVIII, se puede implementar un retiro de concesiones poco después de que Estados Unidos aumente los aranceles sin el acuerdo de sus socios negociadores. Otra opción viable sería trabajar con otros países afectados negativamente para iniciar un proceso conjunto de solución de diferencias y tomar represalias en caso de que Estados Unidos decida apelar contra una condena de sus medidas.
Acción en la OMC
En el momento de redactar este artículo, existe una considerable incertidumbre sobre la política de la nueva administración Trump con respecto a la OMC. Parece seguro que Estados Unidos no estará dispuesto a aceptar un sistema vinculante de solución de diferencias. No obstante, es posible que siga participando en distintas negociaciones multilaterales y plurilaterales de la OMC o que desee plantear nuevas cuestiones para su debate en la OMC, incluidas las relacionadas con prácticas no comerciales. Sin embargo, no se puede descartar que Estados Unidos decida adoptar una posición más disruptiva. La UE debe estar preparada para todas las eventualidades.
En un momento de tensión creciente en el sistema de comercio mundial, la UE tiene la responsabilidad de liderar los esfuerzos para mantener la relevancia de la OMC. Esto debería combinar un componente defensivo (garantizar el respeto de las normas existentes) y uno ofensivo (promover la modernización del conjunto de normas). La UE debería invertir en la creación de una coalición para perseguir estos objetivos. Esta coalición debería ir mucho más allá de los llamados países con ideas afines y debería incluir a tantos países del Sur Global como sea posible. Sudáfrica presidirá el G20 en 2025 y la próxima Conferencia Ministerial de la OMC, en 2026, se celebrará en Camerún, lo que creará oportunidades para una estrecha cooperación en la reforma de la OMC. También existe el potencial de una estrecha cooperación con Brasil en el contexto de las negociaciones recientemente concluidas con el bloque del Mercosur y con los miembros del Acuerdo Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP).
En cuanto a la solución de diferencias, ahora está claro que no hay perspectivas de llegar a un acuerdo con los Estados Unidos, al menos en los próximos cuatro años. La UE debería procurar mantener un sistema de solución de diferencias que funcione con el mayor número posible de miembros de la OMC. Esto también le daría a la UE el recurso al mecanismo de solución de diferencias de la OMC para cualquier medida que discrimine contra sus intereses o infrinja de algún modo las normas de la OMC. Una medida inmediata podría ser la ampliación del número de miembros del Acuerdo de Arbitraje Interino Multipartidario (MPIAA), creado como una solución parcial al bloqueo de los Estados Unidos al Órgano de Apelación de la OMC (véase la sección 2.3), pero esto debería combinarse con una reflexión continua sobre enfoques más estructurales para la reforma de la solución de diferencias.
En lo que respecta a la actualización de las normas de la OMC, la UE debería apoyar las iniciativas plurilaterales existentes (facilitación de inversiones para el desarrollo y comercio electrónico) y preparar nuevas iniciativas sobre comercio y clima, y sobre el fortalecimiento de las disciplinas de la OMC en materia de subsidios y otras prácticas que distorsionan el mercado. Estas nuevas iniciativas demostrarían la pertinencia de la OMC para responder a los desafíos comerciales mundiales actuales y podrían combinarse con una iniciativa para apoyar una mejor integración de los países en desarrollo en las cadenas de valor mundiales, con especial atención a África.
Todas estas iniciativas deberían estar abiertas a la participación de Estados Unidos y China, aunque su lanzamiento no debería depender de su disposición a sumarse. La UE debería buscar la mayor participación posible, no sólo de los países de la OCDE, sino también de los países del Sur Global. La UE debería seguir colaborando a nivel político con India y Sudáfrica, que actualmente se oponen a la integración de acuerdos plurilaterales abiertos en la estructura institucional de la OMC. Si no es posible levantar sus objeciones, los participantes en estas iniciativas deberían estar dispuestos a aplicarlas provisionalmente, en espera de la integración de esos acuerdos en la OMC. La UE también debería apoyar el fortalecimiento de la OMC como foro de deliberación sobre políticas para garantizar que la OMC preste un servicio valioso a todos sus miembros, incluidos aquellos que opten por no participar en iniciativas plurilaterales.
Acuerdos comerciales con otros países
El nuevo contexto geopolítico implica que es poco probable que la UE pueda mejorar sus relaciones comerciales con Estados Unidos o China; como mucho, puede evitar un deterioro sustancial. Esto refuerza aún más la necesidad de que la UE busque completar su red de acuerdos comerciales. Una prioridad particular es el acuerdo con Mercosur, debido a la importancia económica y geopolítica del bloque. Una mejora en las relaciones comerciales con el Reino Unido (García Bercero, 2024) y Suiza sería una fuente de estabilidad para la UE en un momento en que la guerra en Europa requiere una estrecha cooperación entre vecinos.
El otro objetivo importante sería reforzar la presencia de la UE en la zona del Indopacífico y en África. La finalización de las negociaciones con Indonesia, Australia y posiblemente otros países de la ASEAN podría proporcionar la base para una cooperación más estrecha entre la UE y el CPTPP, vinculando así a la UE al polo de crecimiento más dinámico del mundo. Un acuerdo entre la UE y los países del CPTPP podría incluir la cooperación en la reforma de la OMC, el desarrollo de acuerdos en áreas de interés común, como el comercio digital o la sostenibilidad, y establecer una plataforma conjunta sobre normas de origen, vinculando los TLC en la región. Lo ideal sería que también se concluyera un acuerdo de libre comercio con la India, aunque esto requeriría flexibilidad y creatividad de ambas partes. En cuanto a África, las nuevas Asociaciones Industriales y de Comercio Limpio de la UE, como se propone en las directrices políticas de la Presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, para 2024-2029 (von der Leyen, 2024), tienen el potencial de apoyar un mayor valor añadido a nivel nacional, al tiempo que facilitan la inversión europea y diversifican las fuentes de suministro de la UE en la cadena de valor verde.
La respuesta de la UE a los aranceles de Trump exige una adaptación de la estrategia de política comercial de la UE, junto con el desarrollo de una nueva doctrina de seguridad económica 16 . La Comisión Europea debería, en particular, ofrecer una visión de cómo la UE puede asumir un papel de liderazgo en la modernización del sistema comercial basado en normas de una manera que responda a los nuevos desafíos, manteniendo al mismo tiempo el compromiso con la apertura.
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