El gobierno ha publicado el Acuerdo provisional de financiación de los gobiernos locales para 2025-26 , que establece las asignaciones de fondos para los ayuntamientos ingleses el próximo año. Esto confirma un cambio importante en la financiación de las subvenciones a los ayuntamientos que prestan servicios en zonas más desfavorecidas, que se destacó por primera vez en una declaración de políticas a finales de noviembre, pero ahora podemos entender las implicaciones para ayuntamientos específicos.
Niveles generales de financiación
El acuerdo confirmó un aumento sustancial en términos de efectivo en la financiación básica de los ayuntamientos (o "poder adquisitivo básico") el año que viene: de 3.800 millones de libras, o el 6,3%, si todos los ayuntamientos hacen pleno uso de los aumentos del impuesto municipal. Esto equivale al 3,8% en términos reales, después de la inflación prevista para toda la economía. Los cambios interanuales más significativos en la financiación son:
Aumento de los ingresos procedentes del impuesto municipal , ya que todos los ayuntamientos podrán volver a aumentar las facturas en un 3%, y los que tengan responsabilidades en materia de asistencia social en un 2% más, sin necesidad de un referéndum local. Si todos los ayuntamientos aumentan las facturas hasta el máximo permitido, se espera que los ingresos aumenten en unos 2.000 millones de libras el año que viene.
Aumento de los ingresos por impuestos a las empresas , como resultado de la inflación. El gobierno ha confirmado que los ingresos por impuestos retenidos y la subvención de apoyo a los ingresos aumentarán en línea con el IPC, lo que sumará £0,4 mil millones a los ingresos el próximo año.
Un aumento de las subvenciones para asistencia social por valor de 900 millones de libras esterlinas. La parte de esta cantidad destinada a compensar las diferencias en la cantidad que los ayuntamientos pueden recaudar a través del "precepto de asistencia social para adultos" del impuesto municipal se ha incrementado con respecto a años anteriores, lo que significa que esta subvención está más dirigida a ayuntamientos con bases impositivas bajas.
Una nueva subvención para la prevención de la asistencia social infantil por valor de 250 millones de libras esterlinas. Esta subvención se asignará mediante una nueva fórmula para evaluar las necesidades de gasto en servicios de asistencia social infantil que encargó originalmente la administración May pero que no se ha utilizado hasta ahora. Las zonas con más niños, mayores niveles de privación, mala salud y hacinamiento, altos costes laborales y de propiedad y bases impositivas municipales bajas recibirán cantidades relativamente mayores de esta nueva subvención.
Una nueva subvención, denominada "subvención de recuperación" , que los ayuntamientos podrán elegir libremente cómo gastar, por un valor de 600 millones de libras esterlinas. Esta subvención se asignará en función de la privación (medida según la puntuación media del índice de privación múltiple de los barrios pequeños de cada área municipal) y de las bases impositivas municipales de los ayuntamientos. Solo la mitad de los ayuntamientos la recibirán, lo que incluye casi todos los distritos metropolitanos (33 de 36), alrededor de la mitad de los distritos de Londres, las autoridades unitarias y los distritos de condado, pero solo 1 de los 21 condados de condado. Entre los que la reciben, las cantidades que se van a recibir varían desde menos de 40 peniques por residente en el noroeste de Leicestershire, Sevenoaks y High Peak, hasta poco más de 40 libras por residente en Blackpool y Knowsley.
Para ayudar a financiar estas nuevas y mayores subvenciones, se suprimirán la subvención para servicios y la subvención para la prestación de servicios rurales . Se trata de subvenciones relativamente pequeñas en general (por un total de 200 millones de libras esterlinas este año), pero la última está muy dirigida a los ayuntamientos de las zonas rurales, lo que significa que algunos perderán cantidades significativas de financiación. Por ejemplo, las 600.000 libras esterlinas recibidas por Torridge y West Devon (ambos distritos del condado) suponen el 7% de su poder adquisitivo básico este año, mientras que los 7 millones de libras esterlinas recibidos por Herefordshire (una autoridad unitaria) suponen el 3,2% de su poder adquisitivo básico.
Por último, una garantía de financiación asegura que todos los ayuntamientos mantendrán al menos su capacidad de gasto básica en términos de efectivo si aumentan el impuesto municipal al máximo. Esto es mucho menos generoso que las garantías ofrecidas en 2024-25 (un aumento del 4% antes de cualquier aumento en las facturas del impuesto municipal) y representa una reducción en términos reales de la capacidad de gasto básica del 2,4% para los ayuntamientos que reciben la garantía.
Además, el gobierno ha confirmado 1.100 millones de libras de financiación adicional en Inglaterra procedentes de las "responsabilidades ampliadas de los productores" para los envases: un plan de impuestos para el uso de envases por parte de los productores de bienes utilizados por los hogares. Estos ingresos están garantizados para 2025-26, pero la cantidad que recibirán los ayuntamientos en los años siguientes se reducirá si el impuesto conduce a una reducción de la cantidad de envases utilizados. Por este motivo, el gobierno no ha incluido estos ingresos en el poder adquisitivo básico, pero podría decirse que debería hacerlo: representa un aumento de la financiación de los ayuntamientos este año, que pueden utilizar para apoyar la prestación de servicios; y si se reduce en los próximos años, podría hacer necesario recortar el gasto y la prestación de servicios. Si se incluyera, el aumento de la financiación el año que viene ascendería al 8,0% en términos de efectivo, en promedio, o al 5,5% en términos reales.
Las asignaciones de fondos para los ayuntamientos específicos tienen como objetivo reflejar los costos de la recolección y eliminación de residuos, y los mayores volúmenes de residuos existentes, la pobreza y la ruralidad conducen a pagos más altos. En las áreas con un gobierno local de dos niveles, las asignaciones provisionales muestran que el 53%, en promedio, se asigna a los distritos de condado de nivel inferior (que recogen los residuos), y el resto se asigna a los condados de nivel superior (que eliminan los residuos). Las asignaciones finales se confirmarán después de consultar con los ayuntamientos.
Los ayuntamientos también recibirán otros fondos fuera del acuerdo de financiación del gobierno local, incluida una serie de subvenciones específicas para servicios específicos. También recibirán subvenciones adicionales para cubrir el coste de las facturas más elevadas de la Seguridad Social de los empleadores para el personal empleado directamente, pero no para los servicios subcontratados, como se explica más adelante.
Los aumentos de financiación están fuertemente orientados a las zonas más desfavorecidas
El diseño de las subvenciones para la asistencia social de adultos y niños y la nueva "subvención para la recuperación", junto con la abolición de la subvención para la prestación de servicios rurales, implica que los aumentos en la financiación de las subvenciones están muy orientados a los ayuntamientos que prestan servicios en zonas desfavorecidas. Por ejemplo, los aumentos en la financiación de las subvenciones ascienden a un promedio del 5,8% del poder adquisitivo básico en el décimo más desfavorecido de las zonas de los ayuntamientos, pero sólo al 0,3% en las menos desfavorecidas, como lo muestran las barras grises, rojas y amarillas de la Figura 1.
Los aumentos de los ingresos por impuestos a las empresas también son relativamente mayores en las zonas más desfavorecidas (y más urbanas), lo que refleja las tarifas redistributivas y los complementos que funcionan como parte del plan de retención de impuestos a las empresas (BRRS). Sin embargo, lo que contrarresta parcialmente este patrón es el hecho de que los ayuntamientos de las zonas menos desfavorecidas (y más rurales) pueden recaudar relativamente más con el impuesto municipal, lo que refleja sus viviendas más grandes y más valiosas y, por lo tanto, sus bases impositivas municipales más altas. Por ejemplo, se prevé que los aumentos del impuesto municipal aumenten el equivalente al 2,4% del poder adquisitivo básico para el décimo más desfavorecido de los ayuntamientos, pero el 4,4% (casi el doble, en términos relativos) para los menos desfavorecidos, si los ayuntamientos hacen pleno uso de los aumentos en las facturas del impuesto municipal hasta los límites del referéndum.
En conjunto, estos diferentes componentes significan que se prevé que el poder adquisitivo básico aumente en un promedio del 9,0% en términos de efectivo y del 6,4% en términos reales para el décimo de los municipios más desfavorecidos, en comparación con el 5,1% y el 2,6%, respectivamente, para los menos desfavorecidos, si todos los municipios hacen pleno uso de los aumentos en las facturas de impuestos municipales. Para el décimo de las áreas de los municipios más rurales, sobre la base de la densidad de población, los aumentos en efectivo y en términos reales promediarían el 4,4% y el 2,0%, respectivamente, mientras que para las áreas de los municipios más urbanos las cifras equivalentes son el 6,1% y el 3,6%.
Por lo tanto, los aumentos en la financiación municipal se centrarán en gran medida en las zonas más desfavorecidas y más urbanas de Inglaterra. Se prevé que el poder adquisitivo básico aumente 2,4 veces más en términos reales en las zonas más desfavorecidas que en las menos desfavorecidas, y 1,8 veces más en las zonas más urbanas que en las más rurales.
Se prevé que algunos ayuntamientos experimenten aumentos especialmente importantes en su financiación. Por ejemplo, se prevé que Manchester y Liverpool experimenten un aumento del poder adquisitivo básico del 9,5% en términos de efectivo, o del 7% en términos reales tras tener en cuenta la inflación de toda la economía. En el otro extremo de la escala, se prevé que 132 ayuntamientos experimenten un aumento del poder adquisitivo básico estable en términos de efectivo y, por lo tanto, una caída del 2,4% en términos reales tras la inflación prevista para toda la economía. Todos ellos son ayuntamientos de distritos de condado, que experimentarán una combinación de caídas en la bonificación para viviendas nuevas y en la subvención para la prestación de servicios rurales que compensarán los aumentos de los ingresos por impuestos municipales.
Accounting for revenue from ‘extended producer responsibilities’ changes the picture in some important ways. It is still the case that more deprived areas see bigger increases in funding than less deprived areas, but the gap is notably smaller. For example, the most deprived tenth are set to see an increase in funding including revenue from ‘extended producer responsibilities’ of 7.9% in real-terms, roughly 1.8 times the increase of 4.4% among the least deprived. Per-person income from this new source of revenue will be roughly the same in more and less-deprived areas, and so amounts to a higher share of existing funding in the latter.
The targeting of income from ‘extended producer responsibilities’ on the basis of rurality and at authorities with waste collection responsibilities means shire districts, and particularly those losing most from the abolition of the Rural Services Delivery Grant, will gain a particularly important new source of revenue. This new income stream will amount to the equivalent of 7.8% of core spending power across all shire districts, and even more for the shire districts serving the most rural areas. This is a large and important funding boost, meaning many districts will actually see a bigger overall increase in funding than the counties they are part of. But it would not be sustained if use of packaging reduces in future years.
Councils’ cost pressures are likely to outpace economy-wide inflation
Even before accounting for this income from ‘extended producer responsibilities’, most councils and virtually all upper- and single-tier councils providing social care services, core spending is set to outpace forecast economy-wide inflation by a fair clip. 91% of upper- and single-tier areas will see an increase in their core spending power of at least 4.5% in cash-terms, or 2% in real-terms after forecast economy-wide inflation.
However, several costs facing councils are likely to increase by substantially more than forecast economy-wide inflation. For example:
The National Living Wage is set to increase by a further 6.7% in April 2025, with the minimum wage rates for younger employees and apprentices set to increase by between 16 – 18%. This is likely to have cost implications for adult social care services, in particular, where many employees of private or third sector care providers are paid at or close to the existing National Living Wage rate. The current lowest pay point for staff directly employed by councils (£12.26 an hour) already slightly exceeds the new National Living Wage rate planned for April next year (£12.21 an hour). However, councils are likely to want to retain some margin above this, meaning further upwards pressure at the bottom end of the local government pay scale too.
Employers’ National Insurance is also set to increase from April 2025, with the design of the increase meaning bigger proportionate increases for low earners. The government has said it will compensate public sector employers, including councils, for the additional costs for their direct employees. However, they will not receive compensation for any costs passed on from the providers of outsourced services. Again, the largest of these is adult social care services, where the Nuffield Trust has estimated employer NICs increases could amount to £0.9 billion a year, of which approximately 70% may relate to council-funded services.
More generally, the Local Government Association has estimated that a combination of increases in demand and above-inflation in costs for key services (including children’s social care, temporary accommodation for the homeless, and home-to-school transport for children with special educational needs) have resulted in spending pressures averaging around 4.5% in real-terms in recent years. At some stage, we would expect these pressures to abate, but when and by how much is unclear – and the aforementioned factors pushing up labour costs suggests the coming year may not be the time.
This suggests that the additional revenue from extended producer responsibilities, which as discussed above, would take the average increase in funding next year to 5.5% in real-terms, may be vital to address spending pressures in many parts of England. This will limit the extent to which it can fund improvements in refuse, environmental or other services.
How has funding changed over time?
The projected 3.8% average real-terms increase in core spending power in 2025–26 follows five years (between 2019–20 and 2024–25) during which funding for councils has increased by an average of 2.5% a year in real-terms. However, as shown in Figure 2, much larger cuts in funding during the 2010s mean that total funding in the current year is still 10% lower, in real-terms than in 2010–11, with funding per resident 19% lower in real-terms. Plans for next year would still leave funding per resident approximately 17% lower in real-terms than in 2010–11, and 15% lower even accounting for income from ‘extended producer responsibilities’ levies.
Cuts in the 2010s were much larger for councils serving more deprived areas: an average of £587 (35%) per resident in real-terms for the most deprived tenth, compared to £174 (15%) for the least deprived tenth, as shown in Figure 3. The period between 2019–20 and the current financial year, 2024–25, started to see this process reversed, with bigger funding increases in the most deprived tenth of areas (£135 or 12% per resident) than in the least deprived tenth of areas (£37 or 4% per resident). However, falls in funding since 2010–11 remain much larger in the most deprived than least deprived areas. That will remain the case next year, even as funding is set to increase more quickly in more deprived areas. Funding per resident will remain 23% lower in real-terms in the most deprived areas next year than in 2010–11, compared to 11% lower in the least deprived areas.
Thus, the changes made in the coming year (and over the last 5 years) have only partially undone the previous pattern of cuts in the 2010s, which were substantially larger for councils in more deprived (and urban) areas than those in less deprived (and rural) areas.
Turning to the future, the government has been clear that it sees the changes made to how grant funding is allocated in 2025–26 as a first step towards more fundamental reform of the local government finance system in 2026–27. Alongside the provisional financial settlement for 2025–26, it has also published a consultation on the principles for those reforms, seeking views from councils and other stakeholders on a number of key questions.
That reform is needed should not be doubted. As highlighted in multiple reports published by the IFS (such as here and here) , the current system is no longer fit for purpose. Differences in assessments of how much different councils need to spend and how much they can raise themselves via council tax were last systematically accounted for in 2013–14, since when councils have seen a series of ad-hoc changes in their funding. Moreover, the data used in those historic assessments often came from the 2001 census or even earlier. Funding allocations are therefore out of date and essentially arbitrary with respect to current local circumstances.
But as highlighted in a recent IFS report, there is no single right way forward with reform. Updated assessments of spending needs and revenue-raising capacity are vital, but depending on how one trades off different objectives (such as redistribution according to need, or incentives to tackle needs and boost revenue), one may wish to account for them to a greater or lesser extent when allocating funding. In setting out its proposals for a new system, we therefore concluded that the government should be clear about the objectives it is pursuing and align reforms with these – or spell out how different options would be consistent with different objectives if it is inviting views from stakeholders on what direction to take with its reforms. We also highlighted how seemingly ‘techy’ considerations could have a major bearing on bearing on whether a reformed system will deliver what is expected of it. How do the proposals and questions set out in the consultation stack up in this regard?
Broadly speaking, they are sensible. There will be updated assessments of spending needs and revenue-raising capacity of councils and new funding allocations that reflect these, which will be phased in over a number of years. In this, the government proposes to build on work undertaken but not implemented by the previous government, which should help speed up the design and implementation of reforms. However, there are lessons to be learned and pitfalls to be avoided – as discussed in responses from IFS researchers to consultations from the previous government (see here and here).
Proposals to simplify funding streams and reporting requirements and move to a smaller number of clearer priorities and expectations for service delivery are also welcome. Indeed, without clear expectations for service provision, it is not truly possible to assess the relative spending needs of different councils: needs will be distributed differently depending on the nature and coverage of services expected. It is important the government follows through on this, and aligns not only the funding system but funding levels with its stated expectations of councils.
This consultation has little in the way of technical detail of the various elements of a new funding system – that will come in future consultations. Where some detail is provided (for example, on assessing children’s social care needs, accounting for variation in the cost of delivering services, and assessing revenue-raising capacity), it usually appears well-considered. Not always though: proposals for ‘periodic resets’ of the business rates retention scheme after an initial full reset should be replaced with so-called ‘rolling resets’ as discussed in previous IFS analysis.
En un nivel superior, la consulta reconoce una tensión entre la capacidad de respuesta del sistema a los cambios en las circunstancias de las áreas locales (por ejemplo, el aumento o la reducción de sus necesidades evaluadas) y la importancia de la estabilidad y la previsibilidad para los ayuntamientos. No está tan claro el conflicto relacionado entre la redistribución de los fondos según las necesidades y la capacidad de recaudación de ingresos, y la provisión de incentivos financieros para que los ayuntamientos aborden las necesidades y aumenten los ingresos. La continuación del plan de retención de tasas empresariales después de un reajuste inicial implica que los incentivos seguirán siendo parte del sistema, y en futuras consultas el gobierno debería ser más claro sobre cómo planea equilibrar la "redistribución" y los "incentivos" en el futuro. Esta consulta es una oportunidad para que los ayuntamientos y otras partes interesadas ofrezcan sus puntos de vista sobre esta importante disyuntiva y otras características clave del diseño. Los investigadores del IFS ofrecerán sus puntos de vista sobre las preguntas de la consulta a su debido tiempo.
Al igual que en el caso del acuerdo para 2025-26, es probable que las reformas que se implementen generen algunos perdedores y ganadores importantes. Dado que los planes del año próximo se describen como un paso hacia esos planes a largo plazo, podríamos esperar que muchos (aunque no todos) de los ganadores y perdedores sean similares a los de este año. Sin embargo, el statu quo no está exento de perdedores, y cada vez resulta más absurdo basar las asignaciones de fondos en datos de hace un cuarto de siglo o más.
Pero los cambios requerirán una implementación cuidadosa, que incluya protecciones transitorias para quienes pierdan fondos. La generosidad de estas medidas (por ejemplo, si pueden ser financiadas por el gobierno central o, en cambio, mediante la introducción gradual de los beneficios para los "ganadores" de las reformas) dependerá de la financiación disponible a partir de 2026-27, que no se conocerá hasta después de la Revisión del Gasto plurianual prevista para junio del año próximo.
Sin embargo, las actuales partidas de gasto indicativas sugieren que la financiación será limitada , y la Ministra de Hacienda ha dicho que no planea más subidas de impuestos tras las anunciadas en su Presupuesto de octubre. Es probable que los ayuntamientos tengan que depender del impuesto municipal para una mayor parte del aumento de su financiación en el futuro, y las asignaciones de financiación actualizadas podrían suponer importantes recortes en términos reales de la financiación de las subvenciones de algunos ayuntamientos, incluso después de la protección transitoria. En un mundo con financiación limitada, garantizar que la financiación se asigne de forma justa y eficiente es aún más vital. Pero también es más difícil y políticamente polémico.