La política industrial se refiere a una agenda gubernamental para moldear la estructura industrial mediante la promoción de ciertas industrias o sectores. Aunque la observación casual sugiere que la política industrial puede impulsar el crecimiento sectorial, los investigadores y los responsables de las políticas aún no dominan la predicción o evaluación de la eficacia de los diferentes tipos de intervenciones gubernamentales, ni la forma de medir los efectos generales en el bienestar a corto y largo plazo (Juhasz et al. 2023, Millot y Rawdanowicz 2024). En esta columna, nos centramos en un ejemplo particular de política industrial: el sector de la construcción naval.
La historia de la construcción naval es tan tumultuosa como los propios mares. La construcción naval siempre ha ejercido un atractivo para los gobiernos, en sus interacciones reales y percibidas con la industrialización, el comercio marítimo y la fuerza militar (Stopford 2009). La Figura 1 muestra la sucesión de países como la nación dominante en la construcción naval del mundo. El Reino Unido tuvo la mayor parte de la industria durante la mayor parte de los siglos XIX y XX, defendiéndose en ocasiones de la competencia de otras economías de Europa occidental (principalmente Alemania y Escandinavia). Después de la Segunda Guerra Mundial, fue rápidamente superado por Japón, que prevaleció como líder mundial hasta la década de 1980, cuando Corea del Sur dominó el mercado global.
En la década de 2000, China entró en el mundo de la construcción naval. En 2002, el ex primer ministro Zhu inspeccionó la Corporación Estatal de Construcción Naval de China (CSSC), uno de los dos mayores conglomerados de construcción naval de China, y señaló que "China espera convertirse en el mayor país del mundo en cuanto a producción naval para 2015". En pocos años, China superó a Japón y Corea del Sur y se convirtió en el principal productor de barcos del mundo en términos de producción. La Figura 2, Panel A, muestra el aumento de la cuota de mercado mundial de China en la construcción naval, representando gráficamente la producción total de construcción naval de China como porcentaje de la producción mundial. Los gobiernos nacionales y locales de China proporcionaron numerosos subsidios para la construcción naval, que clasificamos en tres grupos. En primer lugar, los precios de los terrenos por debajo de los del mercado a lo largo de las regiones costeras, en combinación con procedimientos simplificados de concesión de licencias, actuaron como "subsidios de entrada" que incentivaron la creación de nuevos astilleros. Como se muestra en el Panel B de la Figura 2, entre 2006 y 2008, la construcción anual de nuevos astilleros en China superó los 30 nuevos astilleros por año; en comparación, durante el mismo período, Japón y Corea del Sur promediaron sólo alrededor de un nuevo astillero por año cada uno.
En segundo lugar, los gobiernos regionales crearon bancos especializados en proporcionar a los astilleros "subsidios a la inversión" en forma de financiación favorable, incluidos préstamos a largo plazo con bajo interés (una herramienta común de política industrial, como lo ilustran también los programas de Japón y Corea del Sur) y políticas fiscales preferenciales. El aumento del capital total invertido en China en astilleros se ilustra en el Panel C de la Figura 2. En tercer lugar, el gobierno de China también empleó "subsidios a la producción" de diversas formas, como insumos materiales subsidiados, créditos a la exportación y financiación de compradores. La industria siderúrgica nacional, apoyada por el gobierno, proporcionó acero barato, que es un insumo importante para la construcción naval. Los créditos a la exportación y la financiación de compradores por parte de bancos dirigidos por el gobierno hicieron que los nuevos y desconocidos astilleros chinos fueran más atractivos para los compradores globales.
La combinación de estas políticas fue seguida por una marcada expansión de la producción de construcción naval, la participación en el mercado y la acumulación de capital de China. La participación de mercado de China creció del 14% en 2003 al 53% en 2009, mientras que la de Japón se redujo del 32% al 10% y la de Corea del Sur del 42% al 32%. Luego vino la Gran Recesión de 2008-2009, que llevó a la industria naviera mundial a una crisis histórica. La gran cantidad de nuevos astilleros chinos exacerbó la baja utilización de la capacidad y contribuyó a la caída de los precios mundiales de los barcos. Se cuestionó la eficacia de la política industrial de China. En respuesta a la crisis y en un esfuerzo por promover la consolidación de la industria, el gobierno dio a conocer el "Plan de 2009 para el ajuste y la revitalización de la industria de la construcción naval", que dio lugar a una moratoria inmediata a la entrada y, posteriormente, trasladó el apoyo sólo a determinadas empresas de una "lista blanca" emitida.
Kalouptsidi (2018) y Barwick et al. (2024) estudian el impacto del programa de construcción naval del siglo XXI de China en la evolución de la industria y el bienestar global. Hasta donde sabemos, este trabajo es el primer intento de evaluar cuantitativamente la política industrial en la construcción naval a nivel mundial y uno de los primeros artículos que emplean la metodología de la organización industrial estructural para comprender las implicaciones para el bienestar y el diseño efectivo de la política industrial en términos más generales.
Construimos un modelo que es lo suficientemente flexible para captar las características dinámicas de un mercado mundial de buques. En cuanto a la demanda, un gran número de armadores de todo el mundo deciden si compran nuevos buques. Su disposición a pagar por nuevos buques depende de las condiciones actuales y futuras del mercado, en particular del comercio mundial y del nivel actual de la flota.
Del lado de la oferta, los astilleros ubicados en China, Japón y Corea del Sur (que representan el 90% de la producción mundial) deciden cuántos barcos producir, comparando el precio de mercado de un barco y sus costos de producción. Además, los astilleros deciden si entran o no al mercado comparando su rentabilidad esperada durante su vida útil con los costos de entrada, que incluyen los costos de establecer una nueva empresa (como el costo de adquisición de terrenos, construcción del astillero y cualquier inversión de capital inicial) y el costo implícito de obtener permisos regulatorios. Salen si la rentabilidad esperada de permanecer en la industria cae por debajo de un umbral determinado, capturando el valor de "chatarra" del astillero (es decir, los ingresos por liquidar el negocio, así como cualquier valor de opción de la empresa). Las empresas también invierten para expandir las capacidades de producción futuras. Para la estimación, utilizamos un amplio conjunto de datos que consiste en la producción trimestral de barcos a nivel de empresa entre 1998 y 2014, la inversión a nivel de empresa, la entrada y salida, y los precios del mercado de barcos nuevos por tipo de barco (portacontenedores, petroleros y graneleros secos, que juntos representan el 90% de las ventas globales).
Según nuestras estimaciones, entre 2006 y 2013 China otorgó 23.000 millones de dólares en subsidios a la producción. Este resultado se debe a la función de costos obtenida a partir de este análisis, que muestra una caída significativa para los productores chinos, equivalente a alrededor del 13-20% del costo por barco. En pocas palabras, las empresas de construcción naval chinas estaban “sobre” produciendo después de 2006 en comparación con nuestra predicción de producción sin subsidios. En total, China otorgó 91.000 millones de dólares en subsidios a lo largo de los tres márgenes –producción, entrada e inversión– entre 2006 y 2013. Cabe destacar que los subsidios a la entrada representaron el 69% de los subsidios totales, mientras que los subsidios a la producción fueron el 25% y los subsidios a la inversión representaron el 6% restante. Estas estimaciones reflejan el hecho de que las empresas de construcción naval “sobre-entraron” (recordemos las asombrosas tasas de entrada durante los años de auge de 2006-2008) e “sobre-invirtieron” (recordemos el sorprendente aumento de la inversión durante la crisis), como se muestra anteriormente en la Figura 2.
Nuestro modelo estructural indica que la política industrial de China en apoyo a la construcción naval impulsó la inversión interna en ese sector en un 140% y duplicó con creces la tasa de entrada, pero también deprimió la de salida. En general, la política industrial elevó la cuota de mercado mundial de China en el sector de la construcción naval en más del 40%.
En términos de diseño de políticas, una política contracíclica superaría por un amplio margen a la política procíclica adoptada: sorprendentemente, subsidiar a las empresas en producción e inversión durante el auge lleva a una tasa bruta de retorno de sólo 38% (un retorno neto de -62%), mientras que subsidiar a las empresas durante la recesión lleva a un retorno bruto mucho más alto, de 70% (un retorno neto de -30%). Además, si se forma una "lista blanca óptima" -es decir, se eligen las empresas más productivas para recibir los subsidios- la tasa bruta de retorno subiría a 71%.
Nuestros resultados destacan por qué las políticas industriales han funcionado mejor en algunos países. En los países del este de Asia, donde la política industrial se consideraba a menudo exitosa, el apoyo de la política a menudo estaba condicionado al desempeño de las empresas. En cambio, en América Latina, donde las políticas industriales solían apuntar a la sustitución de importaciones, no existían mecanismos para eliminar a los beneficiarios que no cumplían con los requisitos (Rodrik 2009). En la política industrial moderna de China en la industria de la construcción naval, el rendimiento de la política fue bajo en años anteriores, cuando la expansión de la producción se vio impulsada principalmente por la entrada de empresas ineficientes, pero aumentó con el tiempo a medida que el gobierno dependía de criterios "basados en el desempeño" a través de su lista blanca. Este diseño de política industrial dirigida puede ser sustancialmente más exitoso que las políticas abiertas que benefician a todas las empresas.
En cuanto a la lógica –por qué China subvencionó la construcción naval–, los argumentos habituales en favor de la política industrial no parecen aplicarse especialmente bien en nuestro contexto. La industria de la construcción naval está fragmentada a nivel mundial, el poder de mercado es limitado y los márgenes de beneficio son escasos. Por lo tanto, no hay “rentas sobre la mesa” que, al transferirse de empresas extranjeras a empresas nacionales, superen el costo de los subsidios. Encontramos pocas pruebas de aprendizaje práctico, tal vez porque la tecnología de producción para los tipos de buques que China expandió más, como los graneleros, ya estaba madura. Los efectos indirectos hacia otros sectores nacionales son limitados; además, más del 80% de los buques producidos en China se exportan, lo que limita la fracción de los beneficios de los subsidios que se captan en el país. Un escenario en el que el crecimiento de la producción china obligue a los competidores a retirarse tampoco parece de primer orden: en 2023, no se produjo ninguna salida extranjera sustancial.
Nuestros análisis apuntan a dos posibles razones alternativas. Como China se convirtió en el mayor exportador del mundo y en el segundo mayor importador durante nuestro período de muestra, las reducciones de los costos de transporte derivadas del aumento de la construcción naval y la reducción de los costos de transporte pueden conducir a aumentos sustanciales en su volumen comercial. Nuestras estimaciones sugieren que la política industrial de China expandió la flota naviera mundial, redujo las tarifas de flete y elevó el volumen comercial anual de China en un 5% (144 mil millones de dólares) entre 2006 y 2013. Este aumento del comercio fue grande en relación con el tamaño de los subsidios (que promediaron 11.300 millones de dólares anuales entre 2006 y 2013). Por supuesto, "más comercio" no se traduce directamente en bienestar económico, pero las magnitudes relativas son sugerentes.