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Augmenter les recettes grâce aux réformes de la fiscalité des retraites
Résumé:
Comment réformer l’allègement fiscal des retraites, et pourrait-on le faire de manière à augmenter les recettes ?
Ces dernières semaines, des rumeurs ont circulé selon lesquelles le nouveau chancelier modifierait la fiscalité des retraites afin d’augmenter les recettes dans le prochain budget inaugural. Le système actuel de taxation des retraites accorde des avantages fiscaux trop généreux aux personnes disposant des plus grosses retraites, à celles qui ont des revenus de retraite élevés et à celles qui perçoivent de grosses cotisations patronales. Il existe de solides arguments en faveur d’une réforme. Cependant, un soutien insuffisant à l’épargne-retraite pourrait entraîner une accumulation insuffisante des ressources de retraite privées et une plus grande dépendance à l’égard de l’État. La fiscalité des retraites doit être soigneusement conçue.
Des recherches antérieures menées par l’IFS, financées par l’ABRDN Financial Fairness Trust, ont examiné en détail la conception de la fiscalité des retraites. Nous résumons ici certaines des principales options de réforme du traitement fiscal de l’épargne-retraite privée. Nous commençons par ce qui, selon nous, ne devrait pas se produire, avant de passer à des réformes plus souhaitables.
Il faut éviter de plafonner l’allègement fiscal initial
La manière la plus couramment suggérée pour augmenter les recettes provenant des changements apportés à la fiscalité des retraites consiste à réduire les exonérations initiales de l’impôt sur le revenu.
Actuellement, les cotisations de retraite (jusqu’à un plafond annuel) bénéficient d’un allègement fiscal tandis que les revenus de retraite sont imposés. Il s’agit d’une approche cohérente. Les revenus versés dans un régime de retraite sont imposés une seule fois, au moment où ils sont retirés du régime.
L’une des conséquences de cette approche est que certaines personnes bénéficient d’un allègement fiscal au taux d’imposition supérieur (ou supplémentaire) mais paient le taux de base de l’impôt sur le revenu sur les revenus de retraite. On peut se demander si cela constitue un problème. En permettant aux personnes de lisser leur revenu imposable au fil du temps, cela crée un traitement fiscal plus équitable entre les personnes dont les revenus sont répartis plus ou moins uniformément sur plusieurs années. Mais il est clair que certaines personnes pensent que ce système est injuste.
Il peut donc être tentant de réduire l’allègement fiscal pour les contribuables à taux élevé. Les sommes en jeu sont importantes : limiter l’allègement fiscal au taux de base de l’impôt sur le revenu équivaudrait à une augmentation d’impôt de 15 milliards de livres par an, dont la grande majorité proviendrait de ceux qui se situent dans le cinquième des plus hauts revenus lorsqu’ils cotisent à leur retraite. Mais il convient de noter que cette réforme ne toucherait pas seulement les contribuables à taux élevé dans le cadre du système actuel : davantage de personnes seraient soumises à un impôt à taux élevé si leurs cotisations de retraite (et celles de leur employeur) n’étaient plus exclues de l’impôt. Par exemple, une infirmière expérimentée gagnant 45 000 livres recevrait généralement une cotisation de retraite de l’employeur que le gouvernement évalue à 23,7 % de son salaire supplémentaire, soit plus de 10 000 livres par an. Compte tenu de cette évaluation, environ la moitié de la cotisation de retraite tomberait dans la tranche d’imposition du revenu à taux élevé, ce qui laisserait à l’infirmière une facture fiscale supplémentaire d’environ 1 000 livres par an si l’allègement fiscal était limité au taux de base.
Aussi tentant que cela puisse être, il n’existe aucune logique cohérente à appliquer un allègement forfaitaire des cotisations tout en continuant à taxer les revenus de retraite au taux marginal de l’individu.
La même logique qui dit qu’il est « injuste » que les gens bénéficient d’un allègement fiscal plus élevé sur leurs cotisations et ne paient qu’un impôt de base sur leurs retraits impliquerait vraisemblablement qu’il est tout aussi « injuste » que les gens bénéficient d’un allègement fiscal de base sur leurs cotisations et ne paient aucun impôt sur leurs retraits si leurs revenus à la retraite sont inférieurs à l’abattement personnel – mais cet argument n’est jamais avancé. Et limiter l’allègement fiscal sur les cotisations tout en laissant inchangée l’imposition des revenus de retraite serait clairement injuste pour ceux (peu nombreux) qui sont des contribuables à taux élevé à la fois pendant leur activité professionnelle et à la retraite : ils seraient en effet imposés deux fois sur le même revenu, ce qui créerait une lourde pénalité pour l’épargne-retraite.
Ces deux exemples montrent qu’un traitement fiscal cohérent des retraites doit tenir compte à la fois du traitement des cotisations de retraite et du traitement des revenus de retraite. S’il est justifié d’alléger toutes les cotisations de retraite au même taux, il serait tout aussi justifié d’imposer tous les revenus de retraite au même taux. Et si le véritable objectif de la réforme est simplement d’augmenter l’impôt sur le revenu des plus hauts revenus, il faut le faire directement, par le biais d’une augmentation des taux d’imposition ou d’une réduction des seuils d’imposition.
Au-delà des arguments de principe, l’abandon du dégrèvement fiscal initial au taux marginal du contribuable poserait des problèmes pratiques majeurs pour les régimes de retraite à prestations définies, car la valeur de la contribution de l’employeur qui devrait être attribuée à chaque salarié n’est pas simple à mesurer. Ce n’est pas un problème mineur : le HMRC estime que près de la moitié (46 %) de tous les dégrèvements fiscaux initiaux est attribuable aux régimes à prestations définies. Une réforme qui traiterait ces régimes (dont beaucoup relèvent du secteur public) de manière plus favorable serait inéquitable. Il existe des moyens plus cohérents et plus faciles à mettre en œuvre pour réformer le système, notamment de meilleures façons de lever des recettes auprès des personnes ayant les revenus et la richesse les plus élevés.
Les pensions devraient être soumises à l’impôt sur les successions
Contrairement à ce qui se passe avec le patrimoine immobilier ou d’autres formes d’épargne, si une personne décède et transmet une pension de retraite à un héritier non conjoint, la pension ne compte pas dans sa succession aux fins de l’impôt sur les successions. Mettre fin à ce traitement inéquitable pourrait rapporter plusieurs centaines de millions de livres par an à court terme, montant qui augmenterait rapidement par la suite (potentiellement jusqu’à 2 milliards de livres par an, mais probablement moins) car l’introduction de la « liberté de retraite » en 2015 signifie que de plus en plus de personnes mourront avec un patrimoine de retraite.
La composante exonérée d’impôt de 25 % devrait être destinée à ceux qui ont des pensions plus modestes, et non à ceux qui ont des revenus plus élevés.
Une fois retiré, 25 % d’une pension peuvent être retirés en franchise d’impôt (dans la limite de 25 % de 1 073 100 £, soit 268 275 £), l’impôt sur le revenu étant dû sur les autres retraits. Cette subvention à l’épargne-retraite a un coût annuel estimé à long terme de 5,5 milliards de £, 70 % de l’allègement étant destiné aux pensions accumulées par les personnes appartenant au cinquième des revenus les plus élevés lorsqu’elles ont cotisé. Ce volet bien connu du paysage des retraites pourrait avoir une certaine justification s’il encourageait l’épargne de ceux qui, autrement, épargneraient trop peu. Cependant, il est mal ciblé à deux égards.
Premièrement, la partie non imposable de 25 % subventionne l’épargne-retraite supplémentaire, même pour ceux qui ont déjà une retraite importante. S’il est vrai qu’il est justifié d’encourager les gens à épargner au moins un certain montant pour leur retraite, il est difficile de justifier de continuer à subventionner l’épargne supplémentaire des personnes dont le patrimoine retraite est d’un peu moins de 1 073 100 £.
Il faudrait supprimer cette incitation pour les personnes disposant de pensions plus élevées. Par exemple, réduire le montant exonéré d’impôt de 286 275 £ à 100 000 £ affecterait environ un retraité sur cinq (et près de la moitié de ceux qui ont travaillé dans le secteur public), mais signifierait qu’environ 40 % du patrimoine retraite perdrait le bénéfice de la partie exonérée d’impôt. Un tel changement rapporterait environ 2 milliards de livres par an à long terme (40 % du rendement des recettes à long terme résultant de la suppression totale de la partie exonérée d’impôt), les pertes étant concentrées sur les personnes relativement riches.
Deuxièmement, la partie non imposable de 25 % constitue une subvention plus généreuse pour les contribuables à taux élevé que pour les contribuables au taux de base, et n’offre aucune subvention du tout pour la partie du revenu de retraite inférieure à l’abattement personnel de l’impôt sur le revenu – c’est-à-dire pour les retraités à faible revenu dont les pensions ont sans doute le plus besoin d’être augmentées. Une meilleure solution consisterait à accorder un complément égal sur tous les retraits de pensions. Un complément de 6,25 % (avant application de l’impôt sur le revenu), par exemple, équivaudrait à la partie non imposable de 25 % pour un contribuable au taux de base à la retraite. Mais un tel changement signifierait une subvention plus importante qu’actuellement pour les retraités non imposables et une réduction de la subvention versée à ceux qui paient le taux d’impôt sur le revenu plus élevé ou supplémentaire à la retraite. Au total, cela représenterait une réduction d’impôt d’environ 1,5 milliard de livres sterling par an à long terme – bien qu’un tel changement pourrait être mis en œuvre parallèlement à un plafonnement du montant cumulé des revenus de retraite sur lesquels le complément est appliqué, réduisant encore davantage la subvention pour ceux qui disposent de fonds de retraite importants et donc le coût global.
L’une des complications d’un tel changement est qu’il impliquerait (à moins qu’il ne soit mis en œuvre sur une période de plusieurs générations) un certain degré de rétrospection : les gens pourraient raisonnablement affirmer qu’ils ont épargné en sachant qu’ils pourraient retirer 25 % de leur retraite en franchise d’impôt. Une transition plus lente atténuerait ce degré de rétrospection, mais devrait également être mise en balance avec les coûts permanents liés à l’octroi d’importantes subventions fiscales aux personnes disposant d’un capital de retraite conséquent.
Réformer le traitement généreux des cotisations patronales de retraite par les NIC
Les cotisations patronales aux retraites ne sont pas soumises aux cotisations patronales ou salariales d'assurance nationale (NIC). Ces subventions à l'épargne sont généreuses, opaques et mal ciblées, et pourraient être judicieusement réformées – même si l'engagement du manifeste du Parti travailliste de ne pas augmenter les NIC pourrait rendre cette tâche difficile.
Il faudrait adopter des mesures différentes pour les cotisations sociales patronales et salariales. Il serait judicieux de procéder à un prélèvement des cotisations sociales patronales sur les cotisations de retraite patronales. Si le prélèvement était effectué au taux plein (13,8 %), cela rapporterait environ 17 milliards de livres sterling par an. Nous estimons que 14 milliards de livres sterling de cette augmentation concernent les cotisations pour l'accumulation de nouvelles pensions (par opposition aux cotisations destinées à combler les déficits des régimes à prestations définies), dont environ 6 milliards de livres sterling provenant des cotisations versées aux pensions des 10 % des salariés les plus riches. Un changement radical qui éliminerait complètement cette subvention risquerait d'entraîner une forte baisse des cotisations aux pensions. Une approche plus prudente pourrait être adoptée lorsque les cotisations sociales patronales seraient prélevées sur les cotisations de retraite patronales tandis qu'une subvention aux cotisations patronales serait introduite à un taux inférieur. Par exemple, le prélèvement des cotisations sociales patronales (au taux de 13,8 %) parallèlement à une nouvelle subvention aux cotisations de retraite patronales de 10 % entraînerait une augmentation des impôts d'environ 4,5 milliards de livres sterling par an.
Dans le cas des cotisations sociales des salariés, il y a de bonnes raisons de passer à un système avec allègement immédiat des cotisations de retraite des salariés et des employeurs. En contrepartie, les cotisations sociales des salariés seraient prélevées sur les revenus des retraites privées. À long terme, un tel changement pourrait générer des recettes substantielles (si les rendements des investissements des fonds de pension sont élevés) et réorienter les incitations financières vers l'épargne, en direction des personnes se situant au milieu de la distribution plutôt que des 10 % des plus riches. La transition vers un tel système devrait être soigneusement étudiée. Si un allègement des cotisations sociales des salariés était accordé immédiatement pour toutes les nouvelles cotisations de retraite des salariés, le coût annuel serait d'environ 2 à 3 milliards de livres. Cette dépense initiale serait inférieure aux 4,5 milliards de livres qui seraient prélevés en remplaçant la subvention actuelle des cotisations sociales des employeurs sur les cotisations de retraite des employeurs par une subvention forfaitaire de 10 %. En outre, chaque point de pourcentage de cotisations sociales prélevées sur les revenus des retraites privées rapporterait environ 3/4 milliard de livres actuellement ; Mais il pourrait être injuste de prélever immédiatement la totalité des cotisations sociales sur les revenus de retraite privés, car les retraités actuels ont peut-être payé des cotisations sociales sur leurs cotisations salariales (ce qui implique que certains paient deux fois les cotisations sociales) et beaucoup ont peut-être épargné dans l’espoir de ne pas avoir à payer cet impôt à la retraite. Il n’existe pas de solution parfaite dans ce domaine, mais une solution pourrait être d’introduire progressivement les cotisations sociales sur les revenus de retraite en fonction de la date de naissance, les cohortes nées plus tard (dont les cotisations de retraite auraient été plus nombreuses à bénéficier d’un allègement des cotisations sociales) payant des taux plus élevés de cotisations sociales sur leurs revenus de retraite.
La stabilité est précieuse
Il existe des réformes judicieuses de la fiscalité des retraites qui pourraient recentrer le soutien à l’épargne-retraite sur les personnes les plus exposées au risque de sous-épargne. Un ensemble de réformes allant dans le sens exposé ci-dessus pourrait être conçu de manière à augmenter les recettes tout en garantissant que les huit déciles de revenus les plus bas gagnent en moyenne (à long terme) et voient leurs incitations à épargner pour leur retraite renforcées. Une réforme globale est préférable à la réintroduction d’un plafond à vie pour le patrimoine retraite bénéficiant d’avantages fiscaux (un changement que le Parti travailliste s’était engagé à faire mais qu’il a abandonné pendant la campagne électorale). Il faudrait faire des choix politiques quant à la rapidité avec laquelle certaines réformes seront mises en œuvre.
Il ne faut toutefois pas s’attendre à des ajustements constants de la fiscalité des retraites. Quel que soit le train de réformes retenu pour le budget, il est important de définir une orientation claire et cohérente pour la politique des retraites et, dans la mesure du possible, de fournir un environnement prévisible aux épargnants. Alors que le gouvernement entreprend la révision promise du système des retraites, il devrait expliquer comment il envisage la place de la fiscalité dans un plan global pour les retraites publiques et privées.
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