Le gouvernement a publié le projet de règlement financier des collectivités locales pour 2025-26 , qui définit les allocations de financement pour les conseils anglais l'année prochaine. Cela confirme un changement important dans le financement des subventions aux conseils desservant les zones les plus défavorisées, mis en évidence pour la première fois dans une déclaration politique fin novembre, mais nous pouvons désormais comprendre les implications pour des conseils spécifiques.
Niveaux de financement globaux
L'accord a confirmé une augmentation substantielle en termes de trésorerie du financement de base des conseils (ou « pouvoir de dépense de base ») l'année prochaine : de 3,8 milliards de livres sterling, soit 6,3 %, si tous les conseils utilisent pleinement les augmentations de la taxe d'habitation. Cela équivaut à 3,8 % en termes réels, après l'inflation prévue à l'échelle de l'économie. Les changements les plus significatifs en termes de financement d'une année sur l'autre sont les suivants :
Les recettes provenant de la taxe d'habitation ont augmenté , toutes les communes étant à nouveau autorisées à augmenter leurs factures de 3 %, et celles ayant des responsabilités en matière d'aide sociale de 2 % supplémentaires, sans référendum local. Si toutes les communes augmentent leurs factures au maximum autorisé, les recettes devraient augmenter d'environ 2 milliards de livres l'année prochaine.
Augmentation des recettes fiscales des entreprises , en raison de l'inflation. Le gouvernement a confirmé que les recettes fiscales retenues et la subvention de soutien aux recettes augmenteront en fonction de l'IPC, ce qui ajoutera 0,4 milliard de livres aux recettes l'année prochaine.
Une augmentation des subventions pour les soins sociaux d'un montant de 0,9 milliard de livres sterling. La part de cette somme destinée à compenser les différences dans le montant que les communes peuvent percevoir via le prélèvement sur les soins sociaux aux adultes a été augmentée par rapport aux années précédentes, ce qui signifie que cette subvention est davantage ciblée sur les communes dont l'assiette fiscale est faible.
Une nouvelle subvention pour la prévention des services sociaux à l'enfance d'un montant de 0,25 milliard de livres sterling. Cette subvention est allouée via une nouvelle formule d'évaluation des besoins de dépenses pour les services sociaux à l'enfance, initialement demandée par l'administration May mais non utilisée jusqu'à présent. Les zones comptant davantage d'enfants, des niveaux plus élevés de privation, de mauvaise santé et de surpopulation, des coûts de main-d'œuvre et d'immobilier élevés et des assiettes fiscales municipales faibles recevront des montants relativement plus élevés de cette nouvelle subvention.
Une nouvelle subvention dite « de relance » dont les conseils seront libres de choisir la manière de dépenser, d'un montant de 0,6 milliard de livres sterling. Cette subvention sera attribuée en fonction de la privation (mesurée par l'indice moyen de privation multiple des petits quartiers de chaque zone du conseil) et de l'assiette fiscale des conseils. Seulement environ la moitié des conseils la recevront, ce qui comprend presque tous les districts métropolitains (33 sur 36), environ la moitié des arrondissements londoniens, des autorités unitaires et des districts de comté, mais seulement 1 des 21 comtés de comté. Parmi ceux qui la recevront, les montants qui devraient être reçus varient de moins de 40 pence par habitant dans le nord-ouest du Leicestershire, Sevenoaks et High Peak, à un peu plus de 40 £ par habitant à Blackpool et Knowsley.
Pour financer ces subventions nouvelles et augmentées, la subvention pour les services et la subvention pour la prestation de services ruraux doivent être supprimées. Ces subventions sont relativement modestes (totalisant 0,2 milliard de livres sterling cette année), mais cette dernière est fortement ciblée sur les conseils des zones rurales, ce qui signifie que certains perdront des montants importants de financement. Par exemple, les 600 000 £ reçus par Torridge et par West Devon (deux districts de comté) représentent 7 % de leur pouvoir de dépense de base cette année, tandis que les 7 millions de £ reçus par Herefordshire (une autorité unitaire) représentent 3,2 % de son pouvoir de dépense de base.
Enfin, une garantie de financement garantit que tous les conseils verront au moins leur pouvoir d’achat de base maintenu en termes de trésorerie, s’ils augmentent la taxe d’habitation au maximum. C’est beaucoup moins généreux que les garanties offertes en 2024-25 (une augmentation de 4 % avant toute augmentation des factures de taxe d’habitation) et représente une réduction en termes réels du pouvoir d’achat de base de 2,4 % pour les conseils bénéficiant de la garantie.
En outre, le gouvernement a confirmé un financement supplémentaire de 1,1 milliard de livres sterling en Angleterre au titre des « responsabilités étendues des producteurs » en matière d’emballages : un système de prélèvement sur l’utilisation des emballages par les producteurs pour les biens utilisés par les ménages. Ces recettes sont garanties pour 2025-26, mais le montant que les conseils recevront au cours des années suivantes diminuera si la taxe conduit à une réduction de la quantité d’emballages utilisés. Pour cette raison, le gouvernement n’a pas inclus ces recettes dans le pouvoir de dépense de base, mais il devrait sans doute y figurer : elles représentent une augmentation du financement des conseils cette année, qu’ils peuvent utiliser pour soutenir la fourniture de services ; et si elles diminuent dans les années à venir, cela pourrait nécessiter des réductions des dépenses et de la fourniture de services. En les incluant, l’augmentation du financement l’année prochaine atteindrait 8,0 % en termes de trésorerie, en moyenne, ou 5,5 % en termes réels.
Les allocations de financement pour les communes spécifiques visent à refléter les coûts de collecte et d'élimination des déchets, les volumes de déchets existants plus élevés, la privation et la ruralité entraînant des paiements plus élevés. Dans les zones à deux niveaux de gouvernement local, les allocations provisoires montrent que 53 %, en moyenne, sont allouées aux districts de comté de niveau inférieur (qui collectent les déchets), le reste étant alloué aux comtés de comté de niveau supérieur (qui éliminent les déchets). Les allocations définitives seront confirmées après consultation des communes.
Les conseils recevront également d’autres financements en dehors du règlement financier des collectivités locales, notamment une série de subventions spécifiques pour des services spécifiques. Ils recevront également des subventions supplémentaires pour couvrir le coût des factures d’assurance nationale plus élevées des employeurs pour le personnel directement employé – mais pas pour les services externalisés, comme indiqué plus loin.
Les augmentations de financement ciblent principalement les zones les plus défavorisées
La conception des subventions pour les soins sociaux aux adultes et aux enfants et la nouvelle « subvention de relance », ainsi que la suppression de la subvention pour la prestation de services ruraux, signifient que les augmentations des subventions ciblent fortement les conseils desservant les zones défavorisées. Par exemple, les augmentations des subventions représentent en moyenne 5,8 % du pouvoir d'achat de base dans le dixième le plus défavorisé des zones du conseil, mais seulement 0,3 % dans les moins défavorisées, comme le montrent les barres grises, rouges et jaunes de la figure 1.
Les augmentations des recettes de la taxe foncière sont également relativement plus importantes dans les zones les plus défavorisées (et les plus urbaines), ce qui reflète les tarifs redistributifs et les compléments appliqués dans le cadre du programme de rétention de la taxe foncière. Cette tendance est toutefois partiellement compensée par le fait que les communes des zones moins défavorisées (et plus rurales) peuvent percevoir relativement plus de taxes foncières, en raison de la taille et de la valeur plus importantes de leurs logements, et donc de leur assiette fiscale plus élevée. Par exemple, les augmentations de la taxe foncière devraient augmenter l'équivalent de 2,4 % du pouvoir d'achat de base pour le dixième des communes les plus défavorisées, mais de 4,4 % (presque deux fois plus, relativement parlant) pour les moins défavorisées, si les communes utilisent pleinement les augmentations des factures de taxe foncière jusqu'aux limites du référendum.
Prises ensemble, ces différentes composantes signifient que le pouvoir d'achat de base devrait augmenter en moyenne de 9,0 % en termes de trésorerie et de 6,4 % en termes réels pour le dixième des communes les plus défavorisées, contre 5,1 % et 2,6 % respectivement pour les moins défavorisées, si toutes les communes utilisent pleinement les augmentations des taxes d'habitation. Pour le dixième des communes les plus rurales, en fonction de la densité de population, les augmentations en termes de trésorerie et en termes réels s'élèveraient en moyenne à 4,4 % et 2,0 % respectivement, tandis que pour les communes les plus urbaines, les chiffres équivalents sont de 6,1 % et 3,6 %.
Les augmentations des financements municipaux seront donc ciblées en priorité sur les zones les plus défavorisées et les plus urbaines d'Angleterre. Le pouvoir d'achat de base devrait augmenter de 2,4 fois en termes réels pour les zones les plus défavorisées par rapport aux zones les moins défavorisées, et de 1,8 fois pour les zones les plus urbaines par rapport aux zones les plus rurales.
Certains conseils devraient connaître des augmentations de financement particulièrement importantes. Par exemple, Manchester et Liverpool devraient connaître une augmentation de leur pouvoir d’achat de base de 9,5 % en termes de trésorerie, ou de 7 % en termes réels après prise en compte de l’inflation globale de l’économie. À l’autre extrémité de l’échelle, 132 conseils devraient voir leur pouvoir d’achat de base stagner en termes de trésorerie et donc diminuer de 2,4 % en termes réels après l’inflation globale prévue. Il s’agit de conseils de district de comté, qui voient une combinaison de baisses du bonus pour les logements neufs et de la subvention pour la prestation de services ruraux compenser les augmentations des recettes de la taxe d’habitation.
Accounting for revenue from ‘extended producer responsibilities’ changes the picture in some important ways. It is still the case that more deprived areas see bigger increases in funding than less deprived areas, but the gap is notably smaller. For example, the most deprived tenth are set to see an increase in funding including revenue from ‘extended producer responsibilities’ of 7.9% in real-terms, roughly 1.8 times the increase of 4.4% among the least deprived. Per-person income from this new source of revenue will be roughly the same in more and less-deprived areas, and so amounts to a higher share of existing funding in the latter.
The targeting of income from ‘extended producer responsibilities’ on the basis of rurality and at authorities with waste collection responsibilities means shire districts, and particularly those losing most from the abolition of the Rural Services Delivery Grant, will gain a particularly important new source of revenue. This new income stream will amount to the equivalent of 7.8% of core spending power across all shire districts, and even more for the shire districts serving the most rural areas. This is a large and important funding boost, meaning many districts will actually see a bigger overall increase in funding than the counties they are part of. But it would not be sustained if use of packaging reduces in future years.
Councils’ cost pressures are likely to outpace economy-wide inflation
Even before accounting for this income from ‘extended producer responsibilities’, most councils and virtually all upper- and single-tier councils providing social care services, core spending is set to outpace forecast economy-wide inflation by a fair clip. 91% of upper- and single-tier areas will see an increase in their core spending power of at least 4.5% in cash-terms, or 2% in real-terms after forecast economy-wide inflation.
However, several costs facing councils are likely to increase by substantially more than forecast economy-wide inflation. For example:
The National Living Wage is set to increase by a further 6.7% in April 2025, with the minimum wage rates for younger employees and apprentices set to increase by between 16 – 18%. This is likely to have cost implications for adult social care services, in particular, where many employees of private or third sector care providers are paid at or close to the existing National Living Wage rate. The current lowest pay point for staff directly employed by councils (£12.26 an hour) already slightly exceeds the new National Living Wage rate planned for April next year (£12.21 an hour). However, councils are likely to want to retain some margin above this, meaning further upwards pressure at the bottom end of the local government pay scale too.
Employers’ National Insurance is also set to increase from April 2025, with the design of the increase meaning bigger proportionate increases for low earners. The government has said it will compensate public sector employers, including councils, for the additional costs for their direct employees. However, they will not receive compensation for any costs passed on from the providers of outsourced services. Again, the largest of these is adult social care services, where the Nuffield Trust has estimated employer NICs increases could amount to £0.9 billion a year, of which approximately 70% may relate to council-funded services.
More generally, the Local Government Association has estimated that a combination of increases in demand and above-inflation in costs for key services (including children’s social care, temporary accommodation for the homeless, and home-to-school transport for children with special educational needs) have resulted in spending pressures averaging around 4.5% in real-terms in recent years. At some stage, we would expect these pressures to abate, but when and by how much is unclear – and the aforementioned factors pushing up labour costs suggests the coming year may not be the time.
This suggests that the additional revenue from extended producer responsibilities, which as discussed above, would take the average increase in funding next year to 5.5% in real-terms, may be vital to address spending pressures in many parts of England. This will limit the extent to which it can fund improvements in refuse, environmental or other services.
How has funding changed over time?
The projected 3.8% average real-terms increase in core spending power in 2025–26 follows five years (between 2019–20 and 2024–25) during which funding for councils has increased by an average of 2.5% a year in real-terms. However, as shown in Figure 2, much larger cuts in funding during the 2010s mean that total funding in the current year is still 10% lower, in real-terms than in 2010–11, with funding per resident 19% lower in real-terms. Plans for next year would still leave funding per resident approximately 17% lower in real-terms than in 2010–11, and 15% lower even accounting for income from ‘extended producer responsibilities’ levies.
Cuts in the 2010s were much larger for councils serving more deprived areas: an average of £587 (35%) per resident in real-terms for the most deprived tenth, compared to £174 (15%) for the least deprived tenth, as shown in Figure 3. The period between 2019–20 and the current financial year, 2024–25, started to see this process reversed, with bigger funding increases in the most deprived tenth of areas (£135 or 12% per resident) than in the least deprived tenth of areas (£37 or 4% per resident). However, falls in funding since 2010–11 remain much larger in the most deprived than least deprived areas. That will remain the case next year, even as funding is set to increase more quickly in more deprived areas. Funding per resident will remain 23% lower in real-terms in the most deprived areas next year than in 2010–11, compared to 11% lower in the least deprived areas.
Thus, the changes made in the coming year (and over the last 5 years) have only partially undone the previous pattern of cuts in the 2010s, which were substantially larger for councils in more deprived (and urban) areas than those in less deprived (and rural) areas.
Turning to the future, the government has been clear that it sees the changes made to how grant funding is allocated in 2025–26 as a first step towards more fundamental reform of the local government finance system in 2026–27. Alongside the provisional financial settlement for 2025–26, it has also published a consultation on the principles for those reforms, seeking views from councils and other stakeholders on a number of key questions.
That reform is needed should not be doubted. As highlighted in multiple reports published by the IFS (such as here and here) , the current system is no longer fit for purpose. Differences in assessments of how much different councils need to spend and how much they can raise themselves via council tax were last systematically accounted for in 2013–14, since when councils have seen a series of ad-hoc changes in their funding. Moreover, the data used in those historic assessments often came from the 2001 census or even earlier. Funding allocations are therefore out of date and essentially arbitrary with respect to current local circumstances.
But as highlighted in a recent IFS report, there is no single right way forward with reform. Updated assessments of spending needs and revenue-raising capacity are vital, but depending on how one trades off different objectives (such as redistribution according to need, or incentives to tackle needs and boost revenue), one may wish to account for them to a greater or lesser extent when allocating funding. In setting out its proposals for a new system, we therefore concluded that the government should be clear about the objectives it is pursuing and align reforms with these – or spell out how different options would be consistent with different objectives if it is inviting views from stakeholders on what direction to take with its reforms. We also highlighted how seemingly ‘techy’ considerations could have a major bearing on bearing on whether a reformed system will deliver what is expected of it. How do the proposals and questions set out in the consultation stack up in this regard?
Broadly speaking, they are sensible. There will be updated assessments of spending needs and revenue-raising capacity of councils and new funding allocations that reflect these, which will be phased in over a number of years. In this, the government proposes to build on work undertaken but not implemented by the previous government, which should help speed up the design and implementation of reforms. However, there are lessons to be learned and pitfalls to be avoided – as discussed in responses from IFS researchers to consultations from the previous government (see here and here).
Proposals to simplify funding streams and reporting requirements and move to a smaller number of clearer priorities and expectations for service delivery are also welcome. Indeed, without clear expectations for service provision, it is not truly possible to assess the relative spending needs of different councils: needs will be distributed differently depending on the nature and coverage of services expected. It is important the government follows through on this, and aligns not only the funding system but funding levels with its stated expectations of councils.
This consultation has little in the way of technical detail of the various elements of a new funding system – that will come in future consultations. Where some detail is provided (for example, on assessing children’s social care needs, accounting for variation in the cost of delivering services, and assessing revenue-raising capacity), it usually appears well-considered. Not always though: proposals for ‘periodic resets’ of the business rates retention scheme after an initial full reset should be replaced with so-called ‘rolling resets’ as discussed in previous IFS analysis.
À un niveau plus élevé, la consultation reconnaît une tension entre la réactivité du système aux changements de situation des zones locales (augmentation ou réduction de leurs besoins évalués, par exemple) et l'importance de la stabilité et de la prévisibilité pour les conseils. La tension connexe entre la redistribution des fonds en fonction des besoins et de la capacité de collecte des recettes, et la fourniture d'incitations financières aux conseils pour répondre aux besoins et augmenter les recettes, est moins claire. La poursuite du système de rétention des taxes professionnelles après une réinitialisation initiale implique que les incitations continueront de faire partie du système, et lors des consultations futures, le gouvernement devrait être plus clair sur la manière dont il prévoit d'équilibrer la « redistribution » et les « incitations » à l'avenir. Cette consultation est une opportunité pour les conseils et les autres parties prenantes de donner leur avis sur ce compromis important et sur d'autres caractéristiques de conception clés. Les chercheurs de l'IFS donneront leur avis sur les questions de consultation en temps voulu.
Comme pour l’accord de 2025-2026, il y aura probablement des perdants et des gagnants importants dans les réformes mises en œuvre, quelles qu’elles soient. Les plans de l’année à venir étant décrits comme une étape vers ces plans à long terme, on peut s’attendre à ce que bon nombre (mais pas tous) des gagnants et des perdants soient similaires à ceux de cette année. Le statu quo n’est cependant pas sans perdants, et il devient de plus en plus absurde de baser les allocations de fonds sur des données datant d’il y a un quart de siècle ou plus.
Mais les changements devront être mis en œuvre avec prudence, notamment par le biais de protections transitoires pour ceux qui perdent des financements. La générosité de ces mesures – par exemple, si elles peuvent être financées par le gouvernement central ou au contraire par une répartition progressive des gains pour les « gagnants » des réformes – dépendra des fonds disponibles à partir de 2026-27, qui ne seront connus qu’après l’examen pluriannuel des dépenses prévu en juin prochain.
Les enveloppes de dépenses indicatives actuelles laissent toutefois penser que le financement sera serré , et la chancelière a déclaré qu'elle ne prévoyait pas de nouvelles hausses d'impôts après celles annoncées dans son budget d'octobre. Les conseils devront probablement compter sur la taxe d'habitation pour une part encore plus importante de l'augmentation de leur financement à l'avenir, et les allocations de financement mises à jour pourraient entraîner des réductions significatives en termes réels des subventions de certains conseils, même après la protection transitoire. Dans un monde où les financements sont limités, il est encore plus vital de veiller à ce que les fonds soient alloués de manière juste et efficace. Mais c'est aussi plus difficile et politiquement controversé.