La politique industrielle désigne un programme gouvernemental visant à façonner la structure industrielle en favorisant certaines industries ou certains secteurs. Bien que l’observation superficielle suggère que la politique industrielle peut stimuler la croissance sectorielle, les chercheurs et les décideurs politiques ne maîtrisent pas encore la prédiction ou l’évaluation de l’efficacité des différents types d’interventions gouvernementales, ni la mesure des effets globaux à court et à long terme sur le bien-être (Juhasz et al. 2023, Millot et Rawdanowicz 2024). Dans cette chronique, nous nous concentrons sur un exemple particulier de politique industrielle : le secteur de la construction navale.
L'histoire de la construction navale est aussi tumultueuse que celle des mers elles-mêmes. La construction navale a toujours exercé un attrait sur les gouvernements, dans ses interactions réelles et perçues avec l'industrialisation, le commerce maritime et la puissance militaire (Stopford 2009). La figure 1 montre la succession des pays qui ont dominé la construction navale dans le monde. Le Royaume-Uni a détenu la part du lion de l'industrie pendant la majeure partie des XIXe et XXe siècles, repoussant parfois la concurrence d'autres économies d'Europe occidentale (principalement l'Allemagne et la Scandinavie). Après la Seconde Guerre mondiale, il est rapidement dépassé par le Japon, qui prévaut en tant que leader mondial jusqu'aux années 1980, lorsque la Corée du Sud domine le marché mondial.
Dans les années 2000, la Chine s’est lancée dans la construction navale. En 2002, l’ancien Premier ministre Zhu a inspecté la China State Shipbuilding Corporation (CSSC), l’un des deux plus grands conglomérats de construction navale du pays, et a souligné que « la Chine espère devenir le plus grand pays de construction navale au monde (en termes de production) d’ici 2015 ». En quelques années, la Chine a dépassé le Japon et la Corée du Sud pour devenir le premier producteur mondial de navires en termes de production. La figure 2, panneau A, montre l’augmentation de la part de marché mondiale de la Chine dans la construction navale en représentant la production totale de construction navale chinoise en pourcentage de la production mondiale. Les gouvernements national et locaux de la Chine ont accordé de nombreuses subventions à la construction navale, que nous classons en trois groupes. Tout d’abord, les prix des terrains inférieurs à ceux du marché le long des régions côtières, combinés à des procédures d’octroi de licences simplifiées, ont agi comme des « subventions à l’entrée » qui ont encouragé la création de nouveaux chantiers navals. Comme le montre le panneau B de la figure 2, entre 2006 et 2008, la construction annuelle de nouveaux chantiers navals en Chine a dépassé 30 nouveaux chantiers navals par an ; en comparaison, au cours de la même période, le Japon et la Corée du Sud n’ont construit en moyenne qu’un seul nouveau chantier naval par an chacun.
Deuxièmement, les gouvernements régionaux ont créé des banques spécialisées pour fournir aux chantiers navals des « subventions à l’investissement » sous forme de financements favorables, notamment des prêts à long terme à faible taux d’intérêt (un outil courant de politique industrielle, comme l’illustrent également les programmes au Japon et en Corée du Sud) et des politiques fiscales préférentielles. L’augmentation du capital total investi par la Chine dans les chantiers navals est illustrée dans le panneau C de la figure 2. Troisièmement, le gouvernement chinois a également eu recours à des « subventions à la production » sous diverses formes, telles que des intrants subventionnés, des crédits à l’exportation et des financements par les acheteurs. L’industrie sidérurgique nationale, soutenue par le gouvernement, a fourni de l’acier bon marché, qui est un intrant important pour la construction navale. Les crédits à l’exportation et les financements par les acheteurs par des banques dirigées par le gouvernement ont rendu les chantiers navals chinois nouveaux et inconnus plus attrayants pour les acheteurs mondiaux.
Français La combinaison de ces politiques a été suivie d'une forte expansion de la production de construction navale, de la part de marché et de l'accumulation de capital de la Chine. La part de marché de la Chine est passée de 14 % en 2003 à 53 % en 2009, tandis que le Japon a reculé de 32 % à 10 % et la Corée du Sud de 42 % à 32 %. Puis est arrivée la Grande Récession de 2008-2009, qui a conduit l'industrie mondiale du transport maritime à un effondrement historique. Le grand nombre de nouveaux chantiers navals chinois a aggravé la faible utilisation des capacités et a contribué à la chute des prix mondiaux des navires. L'efficacité de la politique industrielle de la Chine a été remise en question. En réponse à la crise et dans un effort pour promouvoir la consolidation de l'industrie, le gouvernement a dévoilé le « Plan 2009 d'ajustement et de revitalisation de l'industrie de la construction navale » qui a abouti à un moratoire immédiat sur l'entrée et a ensuite transféré le soutien uniquement à certaines entreprises sélectionnées dans une « liste blanche » publiée.
Kalouptsidi (2018) et Barwick et al. (2024) étudient l'impact du programme de construction navale chinois du 21e siècle sur l'évolution de l'industrie et le bien-être mondial. À notre connaissance, ce travail est la première tentative d'évaluation quantitative de la politique industrielle dans la construction navale à l'échelle mondiale et l'un des premiers articles utilisant la méthodologie de l'organisation industrielle structurelle pour comprendre les implications du bien-être et la conception efficace de la politique industrielle de manière plus générale.
Nous avons élaboré un modèle suffisamment flexible pour saisir les caractéristiques dynamiques riches d’un marché mondial des navires. Du côté de la demande, un grand nombre d’armateurs à travers le monde décident d’acheter ou non de nouveaux navires. Leur volonté de payer pour de nouveaux navires dépend des conditions actuelles et futures du marché, notamment du commerce mondial et du niveau actuel de la flotte.
Du côté de l'offre, les chantiers navals situés en Chine, au Japon et en Corée du Sud (qui représentent 90 % de la production mondiale) décident du nombre de navires à produire, en comparant le prix de marché d'un navire et ses coûts de production. En outre, les chantiers navals décident d'entrer sur le marché en comparant leur rentabilité attendue sur la durée de vie aux coûts d'entrée, qui incluent les coûts de création d'une nouvelle entreprise (tels que le coût d'acquisition du terrain, la construction du chantier naval et tout investissement initial en capital) et le coût implicite de l'obtention des permis réglementaires. Ils sortent si la rentabilité attendue du maintien dans l'industrie tombe en dessous d'un seuil donné, captant la valeur « à la casse » du chantier naval (c'est-à-dire le produit de la liquidation de l'entreprise, ainsi que toute valeur d'option de l'entreprise). Les entreprises investissent également pour accroître leurs capacités de production futures. Pour l'estimation, nous utilisons un riche ensemble de données composé de la production trimestrielle de navires au niveau de l'entreprise entre 1998 et 2014, de l'investissement au niveau de l'entreprise, de l'entrée et de la sortie, et des prix du marché des nouveaux navires par type de navire (porte-conteneurs, pétroliers et vraquiers secs, qui représentent ensemble 90 % des ventes mondiales).
Nos estimations suggèrent que la Chine a accordé 23 milliards de dollars de subventions à la production entre 2006 et 2013. Ce résultat est basé sur la fonction de coût obtenue à partir de cette analyse, qui montre une baisse significative pour les producteurs chinois, égale à environ 13 à 20 % du coût par navire. En termes simples, les entreprises chinoises de construction navale ont « surproduit » après 2006 par rapport à notre prévision de production sans subventions. Au total, la Chine a accordé 91 milliards de dollars de subventions sur les trois marges – production, entrée et investissement – entre 2006 et 2013. Il convient de noter que les subventions à l’entrée représentaient 69 % du total des subventions, tandis que les subventions à la production représentaient 25 % et les subventions à l’investissement les 6 % restants. Ces estimations reflètent le fait que les entreprises de construction navale ont « sur-entré » (rappelons-nous les taux d’entrée étonnants pendant les années de boom de 2006-2008) et « sur-investi » (rappelons-nous l’augmentation frappante des investissements pendant la crise), comme le montre la figure 2.
Notre modèle structurel suggère que la politique industrielle de la Chine en faveur de la construction navale a stimulé l'investissement intérieur chinois dans la construction navale de 140 % et a plus que doublé le taux d'entrée. Elle a également réduit le taux de sortie. Dans l'ensemble, la politique industrielle a augmenté la part de marché mondiale de la Chine dans la construction navale de plus de 40 %.
En termes de conception des politiques, une politique contracyclique serait bien plus efficace que la politique procyclique adoptée : il est frappant de constater que les subventions accordées aux entreprises en termes de production et d’investissement pendant la période d’expansion ne génèrent qu’un taux de rendement brut de 38 % (un rendement net de -62 %), alors que les subventions accordées pendant la période de récession génèrent un rendement brut bien plus élevé, de 70 % (un rendement net de -30 %). De plus, si une « liste blanche optimale » est établie – c’est-à-dire que les entreprises les plus productives sont choisies pour bénéficier de subventions – le taux de rendement brut grimperait à 71 %.
Nos résultats mettent en évidence pourquoi les politiques industrielles ont mieux fonctionné dans certains pays. Dans les pays d’Asie de l’Est où la politique industrielle était souvent considérée comme réussie, le soutien politique était souvent conditionné à la performance des entreprises. En revanche, en Amérique latine, où les politiques industrielles visaient souvent à la substitution des importations, aucun mécanisme n’existait pour éliminer les bénéficiaires non performants (Rodrik 2009). Dans la politique industrielle moderne de la Chine dans le secteur de la construction navale, le rendement de la politique était faible les premières années, lorsque l’expansion de la production était principalement alimentée par l’entrée d’entreprises inefficaces, mais il a augmenté au fil du temps, car le gouvernement s’appuyait sur des critères « basés sur la performance » via sa liste blanche. Une telle conception de politique industrielle ciblée peut être nettement plus efficace que des politiques ouvertes qui profitent à toutes les entreprises.
En ce qui concerne la raison pour laquelle la Chine a subventionné la construction navale, les arguments classiques en faveur de la politique industrielle ne semblent pas particulièrement bien s’appliquer dans notre contexte. L’industrie de la construction navale est fragmentée à l’échelle mondiale, le pouvoir de marché est limité et les marges sont faibles. Ainsi, il n’y a pas de « rentes sur la table » qui, une fois transférées des entreprises étrangères aux entreprises nationales, compensent le coût des subventions. Nous trouvons peu de preuves d’apprentissage par la pratique, peut-être parce que la technologie de production des types de navires que la Chine a le plus développés, comme les vraquiers, était déjà mature. Les retombées sur d’autres secteurs nationaux sont limitées ; en outre, plus de 80 % des navires produits en Chine sont exportés, ce qui limite la part des avantages des subventions qui est captée au niveau national. Un scénario dans lequel la croissance de la production chinoise forcerait ses concurrents à sortir ne semble pas non plus de premier ordre : en 2023, aucune sortie étrangère substantielle n’a eu lieu.
Nos analyses mettent en évidence deux logiques alternatives. La Chine étant devenue le premier exportateur mondial et le deuxième importateur mondial au cours de notre période d’échantillonnage, la réduction des coûts de transport due à l’augmentation de la construction navale et à la réduction des coûts d’expédition peut conduire à une augmentation substantielle de son volume d’échanges. Nos estimations suggèrent que la politique industrielle de la Chine a permis d’étendre la flotte de transport maritime mondiale, de réduire le taux de fret et d’augmenter le volume annuel des échanges de la Chine de 5 % (144 milliards de dollars) entre 2006 et 2013. Cette augmentation des échanges commerciaux était importante par rapport à l’ampleur des subventions (qui s’élevaient en moyenne à 11,3 milliards de dollars par an entre 2006 et 2013). Bien entendu, « davantage d’échanges commerciaux » ne se traduit pas directement par un bien-être économique, mais les valeurs relatives sont révélatrices.