美国制裁伊朗
但俄罗斯不管是军事实力还是经济实力,都与朝鲜不在一个数量级,更加不可能乖乖就范。最重要的是,经济结构也完全不同。别急,有一个国家跟俄罗斯的经济结构类似,那就是伊朗。
如果说美国制裁朝鲜是金融制裁1.0版本,那么美国制裁伊朗就是金融制裁2.0版本。因为伊朗和朝鲜有很大的不同,朝鲜是一个比较孤立的国家,它的国民经济体系对外部很少发生联系,但是伊朗情况完全不同,伊朗有石油,这注定全球绝大部分国家要和伊朗发生大规模的商业和金融上的联系。
美国采用“闪击战”的策略迅速制裁了朝鲜,却用了漫长的7年才完成对伊朗的制裁。正是美国采取了史上最为严厉的金融制裁,让伊朗的国民经济和内部政局发生了严重动荡,才迫使伊朗当局在核问题上让步。
确定方案
对这样一个国家进行金融制裁,难度无疑很大。实际上对伊朗目标的锁定是在2003年,几乎跟制裁朝鲜的准备时间一样。财政部经过分析之后,发现伊朗有两个致命的弱点,伊朗盛产石油,但石油交易却依赖美元结算。前文提过,全球的美元结算95%是经过纽约的,只要美国在某一个特定时间点,使纽约美元清算系统终止对伊朗石油交易的清算。整个伊朗石油贸易就彻底完了,这是第一个弱点。第二个弱点,伊朗伊斯兰革命卫队,这个组织比较独特,跟伊朗正规军是两套平行的体系,且和黎巴嫩真主党有很多往来,更重要的是,还是个庞大的金融帝国和商业帝国,石油工业、军事工业、电信、制药、航运、金融都涉及,当时整个伊朗进出口贸易中,进口的50%,出口的30%,都是跟伊朗革命卫队相关的。如果把它定性成恐怖主义组织,或者把它放到黑名单,整个伊朗的金融体系,包括它的商业体系、外贸体系、运输体系全部都会受到制裁。
现在的难题就是制裁伊朗,牵扯太大。中日韩、包括德国、法国、英国都在进口伊朗的石油。贸然制裁伊朗,其他国家的反抗力度将会非常大。
美国财政部最终决定采取蚕食战略,逐步推进,一步一步挤压伊朗的金融生存空间,挤压他的银行管道,挤压他的资金流。最后使伊朗财政和整个贸易体系出现问题,遏制它的核武器研发,至少是延缓它的核武器研发。
由三个部门协作负责。财政部长(保尔森)、国务卿(赖斯)、国家安全顾问巴克利。最终制定了两条战线:外交战线(国务院负责)和金融战线(财政部负责),其中主战线是金融战线。
游说
首先发起的是外交战役,伯恩斯代表美国政府去游说联合国安理会:通过对伊朗新的制裁。但遭到安理会很多国家的反对,这件事就一直被拖着。2006年6月,伊朗明确表示,不会停止核武器研究。同年年底,联合国最终通过制裁决议。
换句话说,2006年一整年在外交战略上,推动非常缓慢。那就只能期待金融战线了。这就转入了2006年金融制裁的第一阶段,跟制裁朝鲜不同,制裁朝鲜是闪击战,突然宣布一家银行有问题,把它拿下,震慑全世界的金融机构,特别是压制中国的金融机构,让其不敢跟朝鲜来往。但伊朗的问题比较复杂,所以美国作战的第一阶段,是游说。美国财政部副部长力维,以银行资助恐怖组织为由进行游说。理由是银行客户群体可能是革命卫队成员,而革命卫队通过银行洗钱,来资哈马斯、真主党等恐怖分子。
这些银行中,瑞信还有UBS(瑞银)率先宣布冻结所有伊朗账户,其他银行纷纷效仿。导致伊朗当时的对外贸易受到了严重的冲击和重创。
此外,全球的金融界已经形成了高压气氛,谁跟伊朗做生意,谁就有可能被美国制裁。
定点清除
2007年8月,进入了金融制裁的第二阶段,美国放出杀手锏--定点清除。在这个阶段中,美国把整个伊朗伊斯兰革命卫队升级为恐怖主义组织,跟他有金融往来的所有对象,全部被涵盖在金融制裁的范围内,也就是都进了黑名单。由于革命卫队占GDP的25%-40%,国民经济一半都跟他有关,导致对伊朗银行的制裁开始大面积升级,最终把伊朗16家主要的商业银行和金融公司涵盖在内,他们被定义成洗钱。
美国要求所有银行断绝跟这16个金融公司和银行的所有资金往来。否则将享受“同等待遇”。
这一招使整个伊朗的进出口贸易受到更为严重的冲击,等于是对外所有的联系几乎被切断。
外币进不来,那伊朗的石油交易就只能用本币,或者以货易货。这必然导致交易量大幅下降。伊朗的石油出口从250万桶/天立刻降至80万桶/天。
期间,美国发现伊朗的油船依旧在全世界各地穿梭。毕竟制裁它的银行,制裁它的金融系统,但是对以货易货和本地货币交易这种方式难治制约。
但“不愧是”美国。还是想到了办法。国际海运有个惯例,所有海运公司必须得买保险,如果不买保险,海运货船中所装的货物,是被视为非法货物,所有港口都不让卸货。基于此点,美国对伊朗的石油海运公司下手了。全世界海上保险基本被英国垄断,比如劳合社,美国对其施加压力,必须停止向伊朗的油轮和一切货轮出售保险。这样伊朗的海运公司就成了黑户,风险大幅增加,对方可能拒收货物,同时还经常面临美国拦截。
伊朗的应对方法是用万国旗。船运公司不在伊朗注册,全世界凡是有注册地的地方,基本上都去注册。伊朗船队上有几十种国旗,一旦被拦截,马上换其他国家的国旗,比如巴拿马。针对此种情况,美国对伊朗的货轮采取了追踪。因为每艘轮船有定位系统,这对美国来说并不难。这让伊朗的处境越发艰难,伊朗的进出口贸易受到更严重的损失。经济萎缩更严重。
终止美元清算
2008年金融制裁进入了第三阶段。11月,美国宣布终止伊朗石油的美元清算。不是有人偷偷和伊朗交易石油吗?那就终止清算。这直接让伊朗石油在国际市场上无法交易。现金行不通,毕竟涉及金额太过巨大;银行汇款渠道被堵死。伊朗的经济几乎停摆,通胀也越来越高。
但这并没有让伊朗屈服,伊朗大多数人还是支持政府继续研发核武器。事件一时之间进入了僵持阶段。
对央行出手
时间拖到了2011年12年,美国准备制裁伊朗的中央银行。制裁央行,这可不是一般举动。美国之所以这么做,是因为就算制裁了那些商业银行,伊朗对外的交易也没有终止,因为背后站着伊朗央行,那些商业银行/金融公司做不了的生意,转给央行做。这就是为什么美国中断清算还没有有效的制止的原因所在。为什么不一开始就用这个方法?因为冻结央行,可能导致全球金融体系出现严重冲击。特别是在2008年金融危机之后,全球金融体系本就脆弱,贸然冻结央行的后果太严重。毕竟一国央行跟其他很多国家的央行都有来往,比如货币互换,回购协议等等之类。而且当时欧洲正爆发欧债危机。
2012年,欧债危机基本平息。同年1月,美国财政部宣布伊朗央行有洗钱嫌疑,被列入黑名单。这下连各国央行也切断了跟伊朗央行的联系。不仅如此,所有的系统还关掉了伊朗所有金融机构转账的开关。转账系统中,一旦识别是伊朗国籍或者与伊朗有关的机构和银行的代码立刻终止。
简单来说,就是连转账需求都提不出去,被完全中止。这意味着所有的资金往来全部终结。
这就是为什么2012年7月中国的昆仑银行突然被美国点名。因为昆仑银行背后的股东是中石油。中石油、中石化都在伊朗有生意,也有自己的油田。当时的实际情况是美国在终止伊朗石油贸易的时候,给中国和几个国家留下了一个豁免:在一定时间段内继续买卖伊朗石油,同时找下家。
中国外交部对此进行过抗议,但效果不大。
这其实反应了一些情况。各个国家对伊朗石油的需求很大,美国终止伊朗石油的美元清算,导致那些国家被迫以更大的成本去寻找其他卖家,亦或者某些原因,找不到卖家。怎么办?
土耳其想出一个办法。不让土耳其和伊朗做生意,那太难,因为土耳其有很多贸易需求。不是资金流通渠道被切断吗?不是现金不放面吗?那用黄金好了。从2012年开始到2013年这段时间,土耳其通过出口黄金向伊朗购买石油。伊朗拿到黄金然后变现。
这把美国气得够呛,把黄金也列入了禁止出口产品,这才把伊朗的资金通道全部堵死。
之后,伊朗妥协。但就谁先停手的问题发生分歧,再度陷入僵局。这个时候伊朗的进口汽油只剩20%,外汇已经接近枯竭,里拉尔贬值80%。同时出现了自1979年革命以来最严重的游行示威罢工,伊朗内部发生了大规模的意见分歧。
到2013年,伊朗在国际社会上的态度越来越软。2013年11月日内瓦会谈中,伊朗终于妥协,宣布终止所谓20%纯度以上的铀矿提炼。2014年1月20号,伊朗宣布浓缩铀停工,美国宣布开始缓解对伊朗的金融制裁。
通过这两个实际案例,可以发现金融制裁需要部门与部门,甚至是国家与国家的密切协同。然后目标要明确,哪一步能够达到什么样的效果,最终目的是什么。拿美国制裁朝鲜来说,美国一开始取得了完胜,但是在后期陷入了混乱,最终没有达到最为重要的目的,就是抑制朝鲜的核武器开发。不过由于这只是美国第一次使用金融制裁,有查漏在所难免。而在制裁伊朗时,难度要大得多,也复杂的多,国际协调程度也要大得多。
回过头在看看美国对俄罗斯采取的一系列措施。先是不断渲染俄罗斯将入侵乌克兰,为制裁俄罗斯寻找理由。第一轮制裁措施中,比较有威胁的是制裁俄罗斯主权债,旨在切断部分俄罗斯的融资渠道。然后德国配合暂停北溪2号审批。这像不像美国制裁伊朗的举措?伊朗和俄罗斯同为能源出口大国,在针对融资渠道的同时,也在针对能源。
第二轮制裁措施,进一步扩大了制裁银行的名单,意味着俄罗斯的融资渠道、资金管道被进一步切割。
从目前的制裁步伐来看,美国在其盟友的帮助下(前文说的协同),明显具有打“闪电战”的实力,这也是为什么第一轮制裁和第二轮制裁间隔如此之短。而且从制裁方向来看,明显是想多管齐下,也就是能源、资金渠道一起下手。
但这存在一个问题,那就是目前的乌克兰局势不像此前美国制裁其他国家那样,持续存在好几年。乌克兰局势问题可能持续存在很长时间,但阶段连贯性不强。这就意味着美国找的这个理由所提供的制裁时间很短。这或许也是美国制裁力度间隔很短的原因所在。
而俄罗斯一定很清楚这一点。因为在2014年克里米亚事件时,美国就曾制裁过俄罗斯,导致俄罗斯遭受巨大损失,俄罗斯与欧盟双边进出口贸易额从2014年的3800亿美元,下降到2015年的2300亿美元,同比下降40%,到2020年也没有恢复至2014年的水平。2015年到2020年,6年间俄罗斯的经济不增反降,GDP降幅达到-28.4%。
从美国宣布制裁到俄罗斯对乌克兰悍然出手来看,俄罗斯显然想快刀斩乱麻,在制裁不伤及国本的情况,快速解决当前问题,亦或者直接将乌克兰打趴下,然后进入谈判桌。
也就是说,在未来,美俄角力,俄乌冲突可能会进一步加剧。美国是想要抓紧时间制裁俄罗斯,而俄罗斯则想要以乌克兰为筹码,进入谈判桌。
目前中国的态度很关键。美国在针对俄罗斯时,曾经警告过中国。为什么?自然是因为中俄关系。
1月25日,俄罗斯驻华大使杰尼索夫表示,中俄实际上已形成“能源联盟”。外交部副部长乐玉成则表示,中俄关系上不封顶。
2月4日中俄还签署了《远东天然气供销协议》,俄罗斯石油过境哈萨克斯坦每年将向中国供应1亿吨石油为期10年。此外,“西伯利亚动力2号”管道的延伸“联盟-东方”管道也已通过可行性论证。
这不是美国想要看到的。一旦俄罗斯被美国重创,中国的利益将受到重大损害,中国的国际影响力将大打折扣,中国倡导“一带一路”、人类命运共同体等主张将胎死腹中,并且中国还将陷入“两线作战”的窘境。
还有一个问题,那就是中国和俄罗斯联手,中国会遭遇美国怎样的制裁,制裁的强度将有多大?中国和俄罗斯又有什么反制手段?在石油、贸易、金融上,中俄是否也能捏住美国?