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Aumentar los ingresos con las reformas a la tributación de las pensiones
Resumen:
¿Cómo se debería reformar la reducción de impuestos a las pensiones y se podría hacer de manera que aumente los ingresos?
En las últimas semanas se ha especulado con la posibilidad de que el nuevo Ministro de Hacienda introduzca cambios en la tributación de las pensiones para aumentar los ingresos en el próximo presupuesto inaugural. El actual sistema de tributación de las pensiones ofrece exenciones fiscales excesivamente generosas a quienes tienen las pensiones más elevadas, a quienes tienen ingresos de jubilación elevados y a quienes reciben grandes contribuciones a las pensiones de sus empleadores, y hay razones de peso para introducir una reforma. Sin embargo, un apoyo insuficiente al ahorro para las pensiones podría provocar una acumulación inadecuada de recursos privados para la jubilación y una mayor dependencia del Estado. La tributación de las pensiones debe diseñarse con cuidado.
En investigaciones anteriores del IFS, financiadas por el Financial Fairness Trust de la abrdn, se ha analizado en detalle el diseño de la tributación de las pensiones. En este artículo resumimos algunas de las principales opciones para reformar el tratamiento fiscal del ahorro previsional privado. Empezamos por lo que, en nuestra opinión, no debería ocurrir, antes de pasar a reformas más deseables.
Se debe evitar limitar la desgravación fiscal inicial
La forma más comúnmente sugerida de generar ingresos a partir de cambios en la tributación de las pensiones consiste en reducir el alivio inicial del impuesto a la renta.
En la actualidad, las contribuciones a la pensión (hasta un límite anual) generan desgravaciones fiscales, mientras que los ingresos de la pensión están sujetos a impuestos. Se trata de un enfoque coherente: las ganancias aportadas a una pensión se gravan una sola vez: en el momento en que se retiran de la pensión.
Una consecuencia de este enfoque es que algunas personas obtienen una desgravación fiscal inicial con la tasa más alta (o adicional) del impuesto sobre la renta, pero pagan la tasa básica del impuesto sobre la renta sobre los ingresos de pensión. Es discutible si esto es un problema. Al permitir que las personas escalen sus ingresos imponibles a lo largo del tiempo, se crea un tratamiento impositivo más equitativo entre las personas cuyos ingresos se distribuyen de manera más o menos uniforme a lo largo de los años. Pero es evidente que algunas personas piensan que este sistema es injusto.
Por lo tanto, puede resultar tentador reducir la desgravación inicial para los contribuyentes con tipos impositivos más altos. Las sumas en juego son grandes: limitar la desgravación inicial a la tasa básica del impuesto sobre la renta supondría un aumento de impuestos de 15.000 millones de libras al año, la gran mayoría de las cuales procederían de quienes se encuentran en el quinto superior de los asalariados cuando realizan contribuciones a la pensión. Pero vale la pena señalar que esta reforma no sólo afectaría a los contribuyentes con tipos impositivos más altos en el sistema actual: más personas se verían obligadas a pagar un impuesto con tipos impositivos más altos si sus contribuciones a la pensión (y las de su empleador) ya no estuvieran excluidas del impuesto. Por ejemplo, una enfermera experimentada que gana 45.000 libras normalmente recibiría una contribución a la pensión del empleador que el gobierno valora en un 23,7% adicional del salario, más de 10.000 libras al año. Dada esa valoración, aproximadamente la mitad de la contribución a la pensión caería en la banda del impuesto sobre la renta con tipos impositivos más altos, lo que dejaría a la enfermera con una factura fiscal adicional de aproximadamente 1.000 libras al año si la desgravación se limitara a la tasa básica.
Por más tentador que pueda parecer, no hay una lógica coherente para establecer una tasa fija de alivio de las contribuciones mientras se siguen gravando los ingresos previsionales a la tasa marginal del individuo.
La misma lógica que sostiene que es "injusto" que las personas obtengan una desgravación más alta sobre las contribuciones y paguen sólo el impuesto básico sobre los retiros presumiblemente implicaría que es igualmente "injusto" que las personas obtengan una desgravación básica sobre las contribuciones y no paguen impuestos sobre los retiros si sus ingresos en la jubilación fueron inferiores a la asignación personal; pero ese argumento nunca se plantea. Y restringir la desgravación sobre las contribuciones mientras se deja inalterada la tributación de los ingresos de las pensiones claramente sería injusto para aquellos (pocos) que son contribuyentes con tipos más altos tanto mientras trabajan como cuando se jubilan: en efecto, pagarían impuestos dos veces sobre los mismos ingresos, lo que crearía una gran penalización por ahorrar en una pensión.
El objetivo de ambos ejemplos es que un tratamiento impositivo coherente de las pensiones debe tener en cuenta tanto el tratamiento de las contribuciones a las pensiones como el de los ingresos por pensiones. Si hay motivos para desgravar todas las contribuciones a las pensiones con la misma tasa, también lo habría para gravar todos los ingresos por pensiones con la misma tasa. Y si el objetivo real de la reforma es simplemente aumentar el impuesto a la renta de los que más ganan, entonces esto debería hacerse directamente, mediante aumentos de las tasas del impuesto a la renta o recortes de los umbrales del impuesto a la renta.
Dejando de lado los argumentos de principio, abandonar la desgravación fiscal inicial a la tasa marginal del contribuyente plantearía importantes desafíos prácticos para las pensiones de prestaciones definidas, ya que el valor de la contribución del empleador que debería asignarse a cada empleado individual no es fácil de medir. No se trata de una cuestión menor: la HMRC estima que casi la mitad (46%) de toda la desgravación fiscal inicial es atribuible a los planes de prestaciones definidas. Una reforma que tratara a estos planes (muchos de ellos en el sector público) de forma más favorable sería injusta. Hay formas más coherentes y viables de reformar el sistema, incluidas mejores formas de recaudar ingresos de quienes tienen los mayores ingresos y riqueza.
Las pensiones deberían estar sujetas al impuesto sobre sucesiones
A diferencia de lo que ocurre con el patrimonio inmobiliario u otros ahorros, si alguien muere y transmite un fondo de pensión a un heredero que no sea su cónyuge, la pensión no se considera parte de su patrimonio a efectos del impuesto a la herencia. Poner fin a este trato injusto podría generar varios cientos de millones de libras al año a corto plazo, y aumentar rápidamente después (posiblemente hasta 2.000 millones de libras al año, aunque probablemente menos), ya que la introducción de las "libertades de pensión" en 2015 significa que cada vez más personas morirán con riqueza de pensión.
El componente libre de impuestos del 25% debería estar dirigido a quienes tienen pensiones más pequeñas, no a quienes tienen ingresos más altos.
Al retirar el dinero, el 25% de la pensión puede retirarse libre de impuestos (hasta un límite del 25% de 1.073.100 libras esterlinas, es decir, 268.275 libras esterlinas), y el resto de los retiros se pagan con el impuesto a la renta. Este subsidio al ahorro para las pensiones tiene un coste anual estimado a largo plazo de 5.500 millones de libras esterlinas, y el 70% del alivio se destina a las pensiones acumuladas por quienes se encuentran en el quintil superior de los asalariados al realizar sus aportaciones. Esta conocida parte del panorama de las pensiones podría tener cierta justificación si fomentara el ahorro por parte de quienes, de otro modo, ahorrarían demasiado poco. Sin embargo, está mal orientada en dos aspectos.
En primer lugar, el componente libre de impuestos del 25% subsidia un mayor ahorro para la jubilación, incluso para quienes ya tienen pensiones elevadas. Si bien hay razones para alentar a las personas a ahorrar al menos una cierta cantidad para su jubilación, es difícil justificar que se siga subsidiando el ahorro adicional para las personas con un patrimonio de pensión de poco menos de £1.073.100.
El incentivo debería eliminarse para quienes tienen pensiones más altas. Reducir la cantidad que se puede retirar libre de impuestos de £286.275 a £100.000, por ejemplo, afectaría a aproximadamente uno de cada cinco jubilados (y a casi la mitad de los que habían estado empleados en el sector público), pero significaría que aproximadamente el 40% de la riqueza de las pensiones perdería el beneficio del componente libre de impuestos. Tal cambio recaudaría alrededor de £2.000 millones al año a largo plazo (el 40% de los ingresos a largo plazo se obtendrían de la abolición total del componente libre de impuestos), y las pérdidas se concentrarían entre los relativamente ricos.
En segundo lugar, el componente libre de impuestos del 25% ofrece un subsidio más generoso para los contribuyentes con tipos más altos que para los contribuyentes con tipos básicos, y no ofrece subsidio alguno para la parte de los ingresos de pensión que está por debajo de la deducción personal del impuesto a la renta, es decir, para aquellos pensionistas de bajos ingresos cuyas pensiones, sin duda, necesitan más un aumento. Una mejor alternativa sería ofrecer un complemento igual para todos los retiros de las pensiones. Un complemento del 6,25% (antes de aplicar el impuesto a la renta), por ejemplo, sería equivalente al componente libre de impuestos del 25% para alguien que es un contribuyente con tipo básico en la jubilación. Pero ese cambio significaría un subsidio mayor que ahora para los pensionistas que no pagan impuestos y una reducción del subsidio que se destina a quienes pagan el tipo más alto o adicional de impuesto a la renta en la jubilación. En general, representaría un recorte de impuestos de alrededor de £1.5 mil millones al año a largo plazo, aunque dicho cambio podría implementarse junto con un límite al monto acumulado de ingresos de pensión al que se aplica el complemento, reduciendo aún más el subsidio para aquellos con grandes cantidades de pensión y, por lo tanto, el costo general.
Una complicación de este cambio es que (a menos que se implemente en un período generacional) implicaría cierto grado de retrospección: las personas podrían argumentar razonablemente que habían ahorrado sabiendo que podrían recibir el 25% de su pensión libre de impuestos. Una transición más lenta moderaría esa retrospección, pero también tendría que sopesarse frente a los costos actuales de proporcionar grandes subsidios fiscales a las personas con cuantiosas sumas para sus pensiones.
Reformar el generoso tratamiento que las NIC dan a las contribuciones de los empleadores a las pensiones
Las contribuciones de los empleadores a las pensiones no están sujetas a las contribuciones a la seguridad social (NIC) de los empleadores o de los empleados. Estos subsidios al ahorro son generosos, opacos y mal focalizados, y podrían reformarse sensatamente, aunque la promesa del manifiesto laborista de no aumentar las NIC podría dificultar esa reforma.
Se requieren diferentes formas de avanzar en lo que respecta a las contribuciones a la seguridad social de los empleadores y de los empleados. Sería sensato avanzar hacia la imposición de contribuciones a la seguridad social de los empleadores sobre las contribuciones a las pensiones de los empleadores. Si se aplicara a la tasa completa (13,8%), esto recaudaría alrededor de £17 mil millones por año. Calculamos que £14 mil millones de este aumento se relacionan con contribuciones para la acumulación de nuevas pensiones (en lugar de contribuciones para cubrir déficits en planes de beneficios definidos), y alrededor de £6 mil millones de esos £14 mil millones provienen de contribuciones hechas a pensiones mantenidas por el 10% superior de los asalariados. Un cambio "de gran impacto" que eliminara por completo este subsidio correría el riesgo de una gran disminución de las contribuciones a las pensiones. Se podría adoptar un enfoque más cauteloso en el que las contribuciones a la seguridad social de los empleadores se impusieran sobre las contribuciones a las pensiones de los empleadores mientras que se introducía un subsidio a las contribuciones de los empleadores a una tasa más baja. Por ejemplo, imponer contribuciones a la seguridad social de los empleadores (a una tasa del 13,8%) junto con un nuevo subsidio para las contribuciones a las pensiones de los empleadores del 10% significaría un aumento de impuestos de alrededor de £4.500 millones por año.
En el caso de las contribuciones a la seguridad social de los empleados, hay buenas razones para avanzar hacia un sistema que permita un alivio inicial de las contribuciones a la pensión de los empleados y de los empleadores. A cambio, las contribuciones a la seguridad social de los empleados se aplicarían a los ingresos de las pensiones privadas. A largo plazo, un cambio de este tipo podría generar ingresos sustanciales (si los rendimientos de las inversiones de los fondos de pensiones son fuertes) y reorientar los incentivos financieros para ahorrar, alejándolos del 10 por ciento superior de los asalariados y acercándolos a los que se encuentran en la mitad de la distribución. La transición a un sistema de este tipo debería considerarse cuidadosamente. Si se otorgara un alivio inmediato de las contribuciones a la seguridad social de los empleados para todas las nuevas contribuciones a las pensiones de los empleados, el costo anual sería de alrededor de £2-3 mil millones. Este desembolso inicial sería inferior a los £4.5 mil millones que se recaudarían al reemplazar el subsidio a la seguridad social de los empleadores actual sobre las contribuciones a las pensiones de los empleadores por un subsidio fijo del 10%. Además, cada punto porcentual de las contribuciones a la seguridad social que se aplicara a los ingresos de las pensiones privadas generaría alrededor de £3/4 mil millones en la actualidad; Sin embargo, cobrar inmediatamente la totalidad de las contribuciones a la seguridad social de los empleados sobre los ingresos de las pensiones privadas podría considerarse injusto, porque los jubilados actuales pueden haber pagado las contribuciones a la seguridad social de los empleados sobre sus contribuciones a la seguridad social (lo que implica que algunos las pagan dos veces) y muchos pueden haber ahorrado con la expectativa de que no tendrían que hacer frente a este impuesto durante la jubilación. No existe una solución perfecta en este caso, pero una forma de avanzar podría ser la de aplicar gradualmente las contribuciones a la seguridad social sobre los ingresos de las pensiones por fecha de nacimiento, de modo que las cohortes de nacidos más tarde (cuyas contribuciones a la seguridad social habrían recibido un alivio de las contribuciones a la seguridad social) paguen tasas más altas de contribuciones a la seguridad social sobre sus ingresos de pensión.
La estabilidad es valiosa
Existen reformas sensatas en la tributación de las pensiones que podrían reorientar el apoyo al ahorro previsional hacia quienes corren un mayor riesgo de no ahorrar lo suficiente. Se podría diseñar un paquete de reformas en la línea de lo expuesto anteriormente de modo que se aumenten los ingresos y se garantice que los ocho deciles inferiores de los asalariados ganen en promedio (a largo plazo) y vean fortalecidos sus incentivos para ahorrar en una pensión. Es preferible una reforma integral a reintroducir un límite vitalicio a la riqueza previsional con privilegios fiscales (un cambio que el Partido Laborista se había comprometido a hacer pero que abandonó durante la campaña electoral). Habría que tomar decisiones políticas sobre la rapidez con la que se introducirían gradualmente algunas reformas.
Sin embargo, no es bueno que se modifique constantemente la tributación de las pensiones. Sea cual sea el paquete de reformas que se apruebe en el Presupuesto, es importante establecer una dirección clara y coherente para la política de pensiones y, en la medida de lo posible, ofrecer un entorno predecible para los ahorradores. Mientras el gobierno emprende la revisión prometida del sistema de pensiones, debería articular cómo ve que los impuestos encajan en un plan general para las pensiones estatales y privadas.
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