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Identificación de áreas de cooperación entre la UE y el Reino Unido en materia de energía y clima
Resumen:
La cooperación en materia de energía y clima tiene beneficios mutuos para el Reino Unido y la UE, los obstáculos son políticos.
Cooperación energética
A pesar del Brexit, la Unión Europea y el Reino Unido siguen vinculados a través de la energía. En 2023, el comercio de energía representó el 10 por ciento del comercio entre la UE y el Reino Unido, y la energía representó el 20 por ciento de las exportaciones del Reino Unido a la UE. El Reino Unido es un importante proveedor de petróleo crudo a la UE, con alrededor de 1.000 millones de euros en exportaciones mensuales. El aumento de las exportaciones de gas natural y electricidad del Reino Unido al noroeste de Europa fue esencial para sobrevivir a la crisis energética del invierno de 2022-23 (gráfico 1).
Esta relación bilateral post-Brexit se basa en el Acuerdo de Comercio y Cooperación (ACT), firmado por la UE y el Reino Unido. En mayo de 2021, se aprobó una ley que incluye disposiciones específicas sobre el comercio de electricidad y gas natural que hasta ahora han mantenido los flujos transfronterizos de energía en esos productos básicos. Sin embargo, la naturaleza temporal de estos acuerdos comerciales debilita la justificación comercial para que las empresas británicas y europeas realicen inversiones en energía limpia. El establecimiento de una relación más sólida en materia de energía también se ha visto obstaculizado por las líneas rojas políticas, ya que los responsables políticos del Reino Unido están dispuestos a evitar cualquier idea de "reunirse" con elementos de la burocracia de Bruselas y los responsables políticos europeos están dispuestos a disipar la idea de que el Reino Unido, tras haber abandonado el mercado único, puede elegir áreas para la alineación de políticas.
El cambio de gobierno en el Reino Unido en julio de 2024 puede permitir una mejora en las relaciones comerciales energéticas con la UE. En materia de política energética y climática, el Reino Unido y la UE tienen más en común que diferencias, y una cooperación más profunda puede ser mutuamente beneficiosa. El recurso renovable compartido en el Mar del Norte significa que la cooperación puede reducir el costo de la transición energética para ambos.
Se puede lograr una cooperación más profunda mediante una serie de acuerdos a medida. En primer lugar, se deben acordar y finalizar los actuales acuerdos temporales sobre el comercio de electricidad. En segundo lugar, se deben mitigar las perturbaciones comerciales derivadas de los aranceles fronterizos sobre el carbono, especialmente cuando los resultados pueden ser contraproducentes. En tercer lugar, el Reino Unido y la UE deben abordar la política climática (en la que comparten ambiciones similares) como un área de cooperación en el escenario internacional para impulsar objetivos compartidos.
Una cooperación más profunda permitirá una transición energética más fluida
La principal oportunidad para una cooperación más profunda en materia de energía es la electricidad. La cooperación debería enmarcarse en tres objetivos relacionados:
Construcción de nueva infraestructura eléctrica;
Garantizar la seguridad física de dicha infraestructura;
Facilitar el comercio eficiente de electricidad a través de esa infraestructura.
Una prioridad compartida es el desarrollo de infraestructura eléctrica para explotar el enorme potencial eólico marino del Mar del Norte, que podría satisfacer el 45 por ciento de la demanda de electricidad de los países del Mar del Norte para 2050 (Agencia Danesa de Energía, 2022). Para aprovechar al máximo estos recursos renovables será necesario construir capacidad de generación e interconexión y llevar a cabo proyectos de energía híbrida. Se pueden lograr ahorros de costos y una menor dependencia de los combustibles fósiles distribuyendo e interconectando la capacidad de generación en todo el Mar del Norte, suavizando la producción de energías renovables variables para equilibrar de manera más eficiente la oferta y la demanda (Zachmann et al, 2024).
El Reino Unido tiene actualmente 9,8 gigavatios (GW) de capacidad de interconexión con países europeos, aproximadamente una quinta parte de su demanda máxima. Se trata de un grado relativamente alto de integración física, dado que los países de la UE tienen como objetivo una capacidad de interconexión del 15 por ciento en relación con la demanda máxima para 2030. Se ha concedido la aprobación para otros 4,4 GW de capacidad de interconexión entre el Reino Unido y la UE. La figura 2 muestra los interconectores existentes y planificados, las capacidades eólicas marinas existentes y los objetivos para 2030.
A medida que el Mar del Norte se convierte en una importante fuente de energía para Europa, la seguridad física de la infraestructura será cada vez más importante para la seguridad energética. Las explosiones en el gasoducto Nord Stream y los daños a la infraestructura energética en los países bálticos demuestran los riesgos materiales.
Diálogo político sobre el Mar del Norte
La Cooperación Energética de los Mares del Norte (NSEC, por sus siglas en inglés) es una colaboración entre los países de la UE en la región para desarrollar la red eléctrica marina y el potencial renovable en el Mar del Norte. El Reino Unido abandonó la NSEC después del Brexit, pero en diciembre de 2022 se firmó un memorando de entendimiento entre los participantes de la NSEC y el Reino Unido para establecer áreas centrales de cooperación, incluidos proyectos híbridos, planificación, financiación e intercambio de conocimientos. En 2023 se firmó la Declaración de Ostende, un acuerdo no vinculante entre los países del Mar del Norte, en el que se establecen planes para ampliar la capacidad eólica marina y la infraestructura de transmisión. Se estableció el objetivo de cuadriplicar la capacidad eólica marina actual en el Mar del Norte hasta alcanzar los 120 GW en 2030, y de multiplicarla por diez, hasta los 300 GW, en 2050. Estos acuerdos indican un nivel común de ambición, pero se necesitan compromisos y políticas sustancialmente más concretos sobre el régimen regulatorio de los proyectos eólicos marinos en el Mar del Norte (Tagliapietra, 2023).
El diseño de políticas corre el riesgo de obstaculizar las inversiones y el comercio eficientes
Tras la salida del Reino Unido de los mercados mayoristas integrados de electricidad de la UE al final del período de transición del Brexit en enero de 2021, el comercio de electricidad a través de los interconectores del Canal de la Mancha y el Mar del Norte volvió a ser menos eficiente. Las normas actuales son suficientes para garantizar la seguridad del suministro, pero pueden inhibir el desarrollo de activos compartidos en el Mar del Norte.
El TCA se comprometió a establecer un modelo comercial más integrado, pero los acuerdos definitivos aún no se han materializado. Para los promotores de energía eólica marina y sus financiadores, actualmente no está claro a qué régimen comercial futuro estarán sujetos. Si persisten los acuerdos divergentes, los proyectos híbridos de energía eólica marina se enfrentarán a la carga administrativa de operar simultáneamente en zonas regulatorias separadas, lo que podría aumentar los costos o ralentizar el desarrollo del proyecto.
National Grid, el operador del sistema de transmisión del Reino Unido, ha manifestado su deseo de volver a unirse plenamente a los mercados mayoristas integrados de la UE. La participación plena sería económicamente óptima para ambas partes y minimizaría la incertidumbre regulatoria para los proyectos eólicos marinos. La plena integración de Noruega, que no es miembro de la UE, en los mercados de electricidad de la UE demuestra que los acuerdos extracomunitarios para el comercio integrado de electricidad son viables.
La UE concluyó una reforma del mercado eléctrico en 2024, mientras que el Reino Unido, en el momento de redactar este artículo, está evaluando las respuestas a la consulta sobre sus propias propuestas de reforma. Ambas jurisdicciones deberían considerar la compatibilidad regulatoria en cualquier cambio futuro en el diseño del mercado.
Cooperación climática: ambiciones alineadas
En materia de política climática, la UE y el Reino Unido tienen ambiciones similares. Los avances también han sido similares en líneas generales, a juzgar por las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero per cápita, la menor intensidad de carbono de la generación de electricidad y el aumento de las matriculaciones de vehículos eléctricos (el Reino Unido está ligeramente por delante en las tres cuestiones; Figura 3). El TCA incluye un compromiso de "no regresión", que compromete a ambas partes a no reducir los niveles actuales de ambición climática y a apoyar los objetivos del Acuerdo de París.
Evite las disrupciones provocadas por la normativa
Pero, si bien las ambiciones están alineadas, las políticas son, y probablemente seguirán siendo, diferentes. Un ejemplo de ello es la introducción de mecanismos de ajuste fronterizo del carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) separados en la UE y el Reino Unido. Estos mecanismos imponen un precio del carbono en la frontera para las importaciones que no están sujetas a los precios nacionales del carbono. El arancel se exime o se reduce si las importaciones provienen de una región que impone un precio del carbono proporcional. El CBAM de la UE ya ha entrado en su fase de implementación, mientras que el CBAM del Reino Unido se introducirá en 2027.
La UE y el Reino Unido tienen sistemas de fijación de precios de emisiones de carbono muy similares, y el Reino Unido ha replicado en gran medida el sistema de la UE desde el Brexit. Sin embargo, los precios están determinados por los mercados internos y el diferencial entre los precios de la UE y el Reino Unido ha fluctuado sustancialmente (Figura 4). Estas fluctuaciones podrían obligar a los exportadores del Reino Unido que venden a la UE y a los exportadores de la UE que venden al Reino Unido a pagar aranceles adicionales. También se crea una barrera no arancelaria al comercio debido a la carga administrativa que supone calcular y cumplir la regulación.
En el caso de los bienes industriales, como el acero y los productos químicos, esto crea una barrera comercial, pero tiene cierta justificación climática racional. En el caso del comercio de electricidad, la situación es diferente. La metodología CBAM de la UE para evaluar el contenido de carbono de la electricidad importada se basa en las emisiones promedio históricas de la red. Sin embargo, las exportaciones del Reino Unido a la UE (o viceversa) se producen durante períodos de exceso de generación de electricidad, lo que normalmente significa una alta producción renovable y emisiones significativamente inferiores a la media histórica. Sin un diseño y una implementación cuidadosos, un CBAM bien intencionado podría penalizar la exportación de electricidad renovable y aumentar las emisiones. AFRY (2024) concluyó que la introducción del CBAM de la UE en 2026 conduciría a una mayor reducción de la electricidad renovable y a un aumento neto de las emisiones anuales de carbono.
Una solución obvia sería que el Reino Unido se reincorporase al sistema de comercio de emisiones de la UE, que tiene su origen en el sistema diseñado por el Reino Unido en 2002. Desde el punto de vista logístico, esto es factible, porque los sistemas de la UE y el Reino Unido han seguido siendo esencialmente idénticos y los países no pertenecientes a la UE Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza ya participan en el sistema de comercio de emisiones de la UE. Desde el punto de vista político, podría ser más difícil, como en el caso de la integración del mercado eléctrico, debido a la reticencia del Reino Unido a que se le considere como si se reincorporase a los mecanismos de la UE. Se necesita una solución que, como mínimo, resuelva los resultados adversos del comercio de electricidad.
Dos áreas futuras para una posible ampliación de la cooperación son el almacenamiento de dióxido de carbono y el suministro de minerales esenciales. El Mar del Norte tiene un potencial significativo para secuestrar carbono, mientras que garantizar el suministro de materias primas esenciales (especialmente relevantes para las cadenas de suministro de tecnologías limpias) es una prioridad tanto para la UE como para el Reino Unido.
Aprovechar las ambiciones climáticas alineadas en el escenario internacional
La cooperación climática a nivel internacional es particularmente relevante, ya que todos los países deben presentar sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés) actualizadas antes de la cumbre climática de las Naciones Unidas (COP30) en 2025. Las NDC describirán los planes nacionales de reducción de emisiones hasta 2035 y determinarán en gran medida si el mundo puede encaminarse hacia una trayectoria de emisiones acorde con los objetivos del Acuerdo de París. La CMNUCC ha calificado estas actualizaciones como “los documentos más importantes que se han producido en un contexto multilateral en lo que va de siglo”.
La UE y el Reino Unido podrían desempeñar conjuntamente un papel importante a la hora de fomentar el impulso mundial para esta nueva ronda de contribuciones determinadas a nivel nacional y también podrían hacer un esfuerzo diplomático conjunto para convertir estas nuevas contribuciones en planes nacionales integrales de transición ecológica, que integren proyectos e iniciativas concretos. Al vincular estos planes con el desembolso de financiación climática, en particular en los mercados emergentes y las economías en desarrollo, se pueden crear incentivos para un desarrollo y una implementación sólidos. Este vínculo garantizará que el apoyo financiero esté en consonancia con las prioridades descritas en las contribuciones determinadas a nivel nacional, lo que facilitará una acción climática eficaz.
La UE y el Reino Unido también son actores importantes en las Asociaciones para una Transición Justa (JETP, por sus siglas en inglés), lanzadas en la COP26 en 2021 para brindar asistencia financiera personalizada a países específicos, combinando financiación pública y privada de los países del G7 para apoyar las estrategias de descarbonización del sector energético. La UE y el Reino Unido se encuentran entre los principales financiadores de las JETP, junto con los Estados Unidos y los bancos de desarrollo, y por lo tanto pueden ayudar a fomentar su desarrollo y aumentar su eficacia. Las JETP se ven obstaculizadas actualmente por una financiación inadecuada y una falta de vínculos explícitos entre políticas y acciones. También necesitan marcos de gobernanza y seguimiento mejorados (Bolton et al, 2024).
Conclusiones
En materia de política energética y climática, la cooperación ofrece beneficios mutuos al Reino Unido y a la UE, lo que la convierte en una fuerte candidata para ayudar a reconstruir la relación post-Brexit. La atención debe centrarse en tres áreas: comercio eficiente de electricidad, resolución de barreras comerciales de la CBAM y aprovechamiento de la ambición climática compartida y políticas similares en un contexto internacional.
Si se las trata de manera aislada como problemas tecnoeconómicos, las soluciones en estas áreas parecen factibles. Los verdaderos desafíos surgen de un discurso político más amplio y de negociaciones entre la UE y el Reino Unido. Para el Reino Unido, cualquier acuerdo debe evitar connotaciones de reincorporación a la UE, mientras que para la UE, los acuerdos a medida deben evitar la noción de que el Reino Unido "selecciona las políticas que más le convengan".
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