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Comment taxer le grand transfert de richesse ?
Résumé:
Les transferts privés de ressources entre générations sont aussi vieux que la société elle-même.
Introduction
Les transferts privés de ressources entre générations sont aussi anciens que la société elle-même. Les controverses à leur sujet sont tout aussi omniprésentes, et occupent une place importante dans les récits bibliques comme dans les intrigues shakespeariennes. À l’époque moderne, les transferts de richesses soulèvent des questions aussi intimes que la nature des relations familiales et aussi publiques que la capacité de l’économie à générer des résultats équitables. L’ampleur et la répartition des transferts intergénérationnels suscitent des inquiétudes quant à la création de dynasties familiales, à l’exacerbation des tendances en matière d’inégalités et à la limitation des opportunités et de la mobilité économiques. Dans le même temps, certains craignent que la taxation des transferts réduise l’efficacité et l’accumulation du capital et viole le principe d’équité horizontale.
Ces questions vont probablement gagner en importance au cours des prochaines décennies, à mesure que les États-Unis seront confrontés au plus grand ensemble de transferts de richesses intergénérationnels de leur histoire. Taxer judicieusement ces flux pourrait augmenter les recettes et améliorer le système fiscal, mais les taxes de transfert ont été vidées de leur substance ces dernières années.
Dans cette note d’orientation (qui s’appuie sur un projet de recherche plus vaste ), nous développons une méthodologie innovante qui met en correspondance les legs et les héritages. Nous utilisons les résultats pour étudier les effets sur les recettes et la répartition de trois options en matière d’impôts sur les transferts de patrimoine : réformer l’impôt sur les successions ; taxer les plus-values au décès ; et convertir l’impôt sur les successions en impôt sur les successions (payé par les bénéficiaires). Nous concluons que les impôts sur les successions peuvent générer davantage de recettes et être plus progressifs que l’impôt sur les successions existant. De plus, taxer les héritages et les plus-values non réalisées au décès permettrait de combler deux des plus grandes lacunes de l’impôt sur le revenu.
Le grand transfert de richesse
La couverture médiatique du « Grand transfert de richesse » imminent a déjà fait son entrée dans le débat public . Selon les données de l’Enquête sur les finances des consommateurs, les ménages âgés de 55 ans et plus détenaient 71 % du patrimoine global léguable en 2021, contre 54 % en 1997. La figure 1 montre les trajectoires de richesse par groupe d’âge. Les ménages dont le chef est âgé de 55 à 64 ans, de 65 à 74 ans et de 75 ans et plus ont connu une forte croissance de leur richesse par rapport au PIB. Les ménages dont le chef est âgé de moins de 40 ans ou de 40 à 54 ans avaient en 2021 la même richesse ou moins par rapport au PIB qu’en 1997. Une grande partie de l’augmentation a profité uniquement aux 10 % les plus riches des ménages âgés de 55 ans et plus.
Si l’on se base sur l’expérience des générations précédentes, une part substantielle du patrimoine détenu par les ménages de 55 ans et plus sera conservée jusqu’à leur décès, en particulier parmi les ménages les plus riches. Ce patrimoine sera transmis aux générations futures d’une manière qui maintiendra les dynasties familiales et rendra la répartition des ressources entre les générations bénéficiaires plus inégale. En 2021, les 10 % des personnes ayant les revenus les plus élevés ont reçu 55 % des héritages totaux, tandis que les deux quintiles les plus pauvres ont reçu moins de 10 %.
La nécessité d’une réforme des droits de mutation
Malgré la répartition très inégale des patrimoines hérités, le système fiscal des transferts de patrimoine (qui comprend les droits de succession, les droits de donation et les droits de saut de génération) a été pratiquement vidé de sa substance au cours des 50 dernières années, notamment avec les réductions de l’impôt sur les successions adoptées en 2017. La part des personnes décédées dont la succession était soumise à l’impôt sur les successions est passée de 6,5 % en 1972 à 2,1 % en 1997. En 2021, seule une personne décédée sur 1 300 était soumise à un impôt fédéral sur les successions, soit moins de 0,1 %. Les recettes fiscales liées aux successions ont diminué proportionnellement, à la fois en pourcentage des recettes totales et en pourcentage du PIB.
Les États-Unis font figure d’exception au sein de l’OCDE, où les droits de succession sont beaucoup plus nombreux que les droits de succession. Sur les 36 pays de l’OCDE, seuls quatre (le Danemark, la Corée du Sud, les États-Unis et le Royaume-Uni) taxent les successions. Vingt autres taxent les successions, tous en fonction d’une combinaison de facteurs tels que le lien avec le défunt et le montant de l’héritage reçu (OCDE 2021). Il existe une hétérogénéité importante entre les pays en ce qui concerne le niveau de patrimoine exonéré de l’impôt sur les transferts, mais même le niveau d’exonération le plus élevé, 1,1 million de dollars en Italie en 2007-2018, est bien inférieur à l’exonération de l’impôt sur les successions aux États-Unis. L’impôt sur les transferts de patrimoine représente une très faible proportion des recettes fiscales globales dans tous les pays.
Les réformes du système fiscal de transfert de patrimoine pourraient réduire les inégalités économiques et accroître les recettes fédérales. Ces dernières années, on a assisté à une augmentation substantielle de la dispersion de diverses mesures économiques, notamment le revenu, la richesse et l’espérance de vie, ce qui suscite des inquiétudes allant de l’égalité des chances à l’avenir de la démocratie.1 (Bricker et al. 2016 ; Saez et Zucman 2018 ; Smith, Zidar et Zwick 2022 ; Case et Deaton 2023). Les transferts de richesse contribuent à l’augmentation des inégalités car les transferts dans leur ensemble sont importants, sont donnés par les ménages les plus aisés et sont reçus par des héritiers déjà riches (Feiveson et Sabelhaus 2018). En outre, les projections budgétaires standard impliquent que la dette fédérale augmentera régulièrement et inexorablement au cours des 30 prochaines années, réduisant le taux de croissance économique (CBO 2024, Auerbach et Gale 2024). Si certains ajustements seront nécessaires du côté des dépenses, l’augmentation des recettes fédérales peut et doit également faire partie de la solution. Compte tenu des fortes inégalités, l’augmentation de la charge fiscale sur les ménages aisés mérite une attention particulière, notamment parce que l’imposition des revenus du capital a diminué au cours des dernières décennies.
Droits de succession et d'héritage
Les comparaisons entre l’impôt sur les successions et l’impôt sur les successions sont depuis longtemps un élément essentiel de l’analyse des politiques économiques (Batchelder 2007). La différence entre les deux impôts réside en partie dans le fait qu’il semble y avoir moins d’indignation morale à l’égard de l’imposition d’un don important que de l’imposition de la richesse accumulée par un donateur. Une enquête soigneusement conçue et représentative à l’échelle nationale menée par l’économiste Stefanie Stantcheva (2021) de l’Université Harvard indique que 61 % des personnes interrogées estiment qu’il est injuste de taxer les successions de personnes décédées qui ont gagné leur propre richesse. Dans le même temps, seuls 32 % des personnes interrogées estiment qu’il est juste que les enfants de parents riches aient « accès à de meilleures commodités ».
Les droits de succession et les droits de succession peuvent également différer en raison d’effets comportementaux importants. Par exemple, si l’objectif de l’imposition des transferts de patrimoine est de réduire les inégalités, un impôt sur les successions est plus efficace qu’un impôt sur les successions car il cible les transferts individuels importants plutôt que les successions importantes, qui peuvent être divisées entre plusieurs membres de la famille dans le cadre d’un impôt sur les successions (Becker 2005, Fahri et Werning 2010, Piketty et Saez 2013).
Enfin, une différence essentielle entre l’impôt sur les successions et l’impôt sur les successions est que ce dernier couvrirait l’une des plus grandes omissions de l’impôt sur le revenu : les revenus perçus par donation ou legs. Taxer tous les revenus, plutôt que d’autoriser un traitement différent des diverses formes de ressources des ménages, est un objectif d’une bonne politique fiscale. Cela ne peut être réalisé sans taxer les héritages comme des revenus.
Malgré les affirmations répétées du contraire, il existe peu de preuves que les taxes sur les transferts de richesse réduisent l’accumulation du capital ou l’efficacité, et elles peuvent certainement être structurées de manière à tenir compte des considérations particulières soulevées par les petites entreprises ou les exploitations familiales.
Imposition des gains en capital au décès
L’imposition des plus-values non réalisées au décès du propriétaire de l’actif est parfois considérée comme un événement de réalisation implicite. La manière dont les plus-values non réalisées sont traitées au décès est étroitement liée à l’imposition des successions et des héritages. Environ 27 % de l’ensemble de la richesse et 41 % de la richesse détenue par le 1 % le plus riche prend la forme de plus-values non réalisées (Bricker et al. 2020). En vertu de la loi actuelle, aucun impôt sur le revenu n’est jamais payé sur les plus-values non réalisées qui surviennent au cours de la vie du propriétaire si celui-ci conserve l’actif jusqu’à son décès. Surnommée « l’échappatoire de l’Ange de la mort », cette disposition non seulement entraîne une perte de milliards de dollars de recettes, mais fausse également les comportements : les individus sont incités à détenir des actifs en capital toute leur vie pour éviter l’imposition alors que ce capital pourrait être plus efficacement affecté ailleurs (Kinsley 1987).
This loophole can be addressed in two ways. First, under carryover basis at death, heirs would receive the asset with the original basis and, when they sold the asset, that they would be taxed on the full capital gain rather than (under current rules) just the appreciation that occurs after they receive the bequest. This approach was created in 1976 but then repealed in 1980 before it ever went into effect. The tax code currently uses this approach for assets transferred inter vivos but not for bequests. CBO (2022) estimates that implementing carryover basis at death starting in 2023 would raise an additional $2 billion in revenue in the first year and $156.4 billion over the subsequent 10 years. Several other countries—including Australia, Austria, Mexico and Norway—use carryover basis.
Alternatively, unrealized gains could be taxed at death. The best example of this in practice is Canada, which has no estate or inheritance tax but treats death as a realization event (Canada Revenue Agency 2024, OECD 2021). To address liquidity issues, Canada exempts capital gains on principal residences and provides a lifetime deduction of 1 million Canadian dollars for qualified farm and fishing property. Relative to carrying over the basis, taxing gains at death simplifies recordkeeping because individuals do not have to keep track of the original purchase price of inherited assets once the tax is paid. This advantage has not been enough to persuade other countries to adopt a tax on unrealized gains at death, however.
Recent work shows the revenue potential for taxing unrealized gains at death. Poterba and Weisbenner (2001) and Avery, Grodzicki, and Moore (2015) estimate that a tax on unrealized gains at death without any exemption level could raise more than the current estate tax system but that the tax burden would fall more on low-wealth households than under the estate tax. Avery, Grodzicki, and Moore (2015) and Gordon, Joulfaian, and Poterba (2016) estimate that if the exemption level were set at the 2010 level, when carry-over basis existed for a year, the revenue effects of taxing gains at death would be far lower than under the current estate tax. CBO (2011) comes to the same conclusion, estimating that, relative to a counterfactual where 2010 law was extended, reinstating the estate tax in 2011 raised an additional $550 billion over 10 years.
Methodology
The comparisons between an estate and inheritance tax and taxation of unrealized gains at death are of current policy interest. In recent policy proposals by seven think tanks to address the long-term fiscal imbalance, all seven proposed some reform to the taxation of wealth transfers. These reforms ranged from a complete repeal of the estate and gift tax to the reversion of estate tax parameters to 2009 levels. Four of the proposals would repeal the step-up in basis of capital gains at death, and one proposal would replace the estate tax with an inheritance tax
Our work features both a new methodology to estimate inheritances and bequests and new results. Inheritances are directly observed in the SCF, and we use a method developed in an earlier paper (Feiveson and Sabelhaus 2019) to include both the inheritances that are reported as well as transfers of real property not captured in the SCF inheritance module. In addition, we construct estimates of bequests, based on estimates of household wealth from the SCF, estimates of differential mortality risk (with respect to income) from both the Social Security Administration and from work by Chetty et al. (2016), estimates of estate tax deductions from Statistics of Income data, and estimates of estate tax liability from our own calculators. There is nothing in the model or methodology that requires that (simulated) bequests closely approximate (respondent-reported) inheritances, but the two series are reasonably close in aggregate and have broadly similar size distribution, which we take as validation of the new methodology. We believe the methodology itself is a significant advance over previous work in that it allows comparisons of bequests with inheritances as a source of validation.
By linking bequests and inheritances we are able to analyze wealth transfer taxes assuming they are borne either by decedents or inheritors, unlike previous work in the literature. Thus, we can calculate the distributional effects assuming that the burden of any of the wealth transfer taxes falls on either decedents or heirs. In this paper, however, we analyze all policy options assuming that heirs bear the burden of the tax (following Batchelder 2007, Entin 2004, and Mankiw 2003). We rank households by Expanded Income (EI), a broad measure of income we have developed elsewhere. EI includes all major forms of cash and non-cash income, including estimates of unrealized capital gains, imputed income from owner-occupied housing, unreported business income, and inheritances received.
Results
With this framework, we examine two stand-alone inheritance tax options—with a flat rate of 37% (the highest income tax rate in 2024) or 15% —and a third option, also stand-alone, to tax unrealized gains at death at a rate of 23.8% (the top rate on realized capital gains in 2024). By adjusting the exempt amounts, these options can raise the same amount of revenue as the estate tax under 2021 parameters. The exemptions are $2.81 million and $940,000 for the inheritance tax options and $2.22 million for the tax on unrealized gains. Figure 2 shows the distribution of tax burden by heir’s EI. As panels A and B show, the 37% inheritance tax is the most progressive of the options and is more progressive than the current estate tax, both because of the high rate and because of the large exemption amount that the high rate allows.
In alternative simulations, we return the estate tax to its 2001 parameters, adjusted for inflation. Remarkably, this version of the estate tax would have raised $145 billion—more than seven times as much revenue in 2021 as the actual estate tax did that year. As panels C and D show, both the estate tax and the 37% inheritance tax (with an exemption of $150,000) are quite progressive under this revenue target. Even when ranking heirs by inheritance-exclusive EI, neither impose an aggregate tax burden of more than 0.5% of EI on the bottom 90%. The 15% inheritance tax and the unrealized gains taxes are not capable of generating the same amount of revenue. We conclude that inheritance taxes can raise more revenue and be more progressive than the existing estate tax and that they have other advantages such as broadening the income tax base.
Conclusion
Au cours des prochaines décennies, les États-Unis connaîtront les plus grands flux de transferts intergénérationnels de richesses – en termes absolus et relatifs – de l’histoire moderne. Taxer ces flux de manière appropriée et judicieuse représente une opportunité d’augmenter les recettes, d’améliorer l’équité verticale et horizontale du système fiscal, d’instaurer une plus grande égalité des chances et de réduire le rôle des dynasties familiales dans l’économie. Le système actuel d’impôt sur les transferts de richesses a cependant été éviscéré ces dernières années et n’est pas en mesure d’aider la société à atteindre ces objectifs. Malgré les affirmations répétées du contraire, la reconstruction d’un système d’impôt sur les transferts de richesses fonctionnel ne réduirait pas nécessairement l’accumulation de capital ou l’efficacité, et il pourrait certainement être structuré de manière à prendre en compte les considérations particulières soulevées par les petites entreprises ou les exploitations agricoles familiales. Ces questions suscitent l’intérêt du Congrès à l’heure où il cherche des moyens de combler le déficit budgétaire. Nos estimations montrent que des réformes réfléchies du système d’impôt sur les transferts de richesses – notamment l’imposition des plus-values latentes au décès et la conversion de l’impôt sur les successions en impôt sur les successions – peuvent également augmenter les recettes, accroître la progressivité et améliorer l’économie d’autres manières. Ces réformes permettraient d’instaurer un filet de sécurité important pour collecter les impôts sur les revenus accumulés qui échappent actuellement à l’impôt. Les décideurs politiques devraient tenir compte de ces estimations lorsqu’ils évaluent les options fiscales en matière de transfert de patrimoine ainsi que l’assainissement budgétaire de manière plus générale.
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