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La politique industrielle européenne à la croisée des chemins ? Les résultats d'une enquête d'experts
Résumé:
Une expérience modeste montre qu'un public spécialisé dans la politique bruxelloise est globalement d'accord avec le rapport de Mario Draghi sur la compétitivité de l'UE.
Il semble qu’il existe un consensus politique généralisé sur l’objectif général de l’Union européenne d’une économie européenne compétitive et verte. La question de savoir comment y parvenir est cependant difficile à résoudre. Des programmes politiques complets reflétant de nombreux compromis nécessaires pour atteindre cet objectif ont été proposés par deux anciens Premiers ministres italiens dans des rapports commandés pour orienter le prochain cycle d’élaboration des politiques de l’UE (2024-2029 ; Draghi, 2024 ; Letta, 2024). Mais leurs prescriptions sont-elles conformes aux préférences et aux opinions d’autres experts ?
Nous avons mené une modeste expérience à ce sujet, en profitant d’une réunion annuelle d’experts économiques et politiques de l’UE – les Bruegel Annual Meetings (BAM) à Bruxelles – pour recueillir, via une enquête, un petit aperçu des points de vue des experts sur les compromis liés à la politique industrielle et climatique de l’UE. L’objectif était de faire la lumière sur l’humeur politique à Bruxelles, en particulier dans le contexte des rapports de Mario Draghi (2024) et d’Enrico Letta (2024), qui sont susceptibles d’influencer l’agenda politique de l’UE pour les cinq prochaines années.
Mise en place et résultats de l'expérience
Lors du BAM 2024, nous avons demandé aux participants d’évaluer deux ensembles de mesures différents qui combinent différents compromis dans des domaines politiques spécifiques. Nous avons mis en place deux expériences portant, d’une part, sur la politique industrielle et, d’autre part, sur la politique climatique et énergétique.
L'expérience de la politique industrielle
Dans cette expérience, le train de mesures impliquait trois compromis différents relatifs à la politique à l’échelle de l’UE :
Faut-il maintenir la discipline budgétaire ou apporter un soutien financier aux industries stratégiques ?
Faut-il privilégier la garantie de la concurrence sur le marché par le biais d’une politique de concurrence et de fusions ou stimuler la création de grands « champions européens » ;
Faut-il (i) maintenir l’intégration commerciale mondiale ou (ii) développer et protéger l’industrie nationale ou (iii) adopter une politique visant à maintenir l’ouverture commerciale tout en favorisant les pays politiquement alignés (« friendshoring ») ?
Les programmes de mesures présentés aux répondants comprenaient une des options de chaque compromis. Parmi les douze combinaisons possibles (2x2x3), deux combinaisons de mesures très cohérentes peuvent être identifiées. La première est un plan économique digiriste, comprenant un soutien financier aux industries, donnant la priorité à la création de champions européens et au protectionnisme pour soutenir le développement industriel national. La seconde était un programme « frugal » et libéral, donnant la priorité à la discipline budgétaire, à la concurrence sur le marché et à l'ouverture du marché mondial. Grâce à la répétition de l'expérience et à l'attribution aléatoire de programmes de mesures aux répondants, nous pouvons déduire des préférences pour des compromis individuels et des programmes de mesures globaux. La figure 1 montre les résultats.
Les répondants étaient environ 20 % moins susceptibles de privilégier la discipline budgétaire par rapport à l'investissement dans les industries stratégiques, tandis que le soutien à la concurrence sur le marché était en moyenne d'environ 11 % supérieur au soutien à la défense des champions européens. Ces deux effets étaient statistiquement significatifs à un niveau de 5 %, ce qui indique une nette préférence. En ce qui concerne les chaînes d'approvisionnement des industries stratégiques, les répondants étaient relativement divisés : ils privilégiaient marginalement (mais pas de manière statistiquement significative) le « friendshoring » par rapport au développement industriel national ou à l'intégration au marché mondial.
La figure 2 montre que le programme de mesures le plus soutenu était un hybride qui s’écartait à la fois des positions purement dirigistes et purement frugales, tout en mélangeant les caractéristiques des deux : une volonté de dépenser pour soutenir l’industrie stratégique, l’idée que le maintien de la concurrence est plus important que la création de champions européens et la conviction que le « friendshoring » est préférable à la fois à la poursuite de l’intégration totale du marché mondial et au protectionnisme. Le programme le moins apprécié constituait également une sorte de compromis à la baisse, combinant des caractéristiques politiques qui manquaient de soutien généralisé parmi les répondants.
Letta (2024) et Draghi (2024) reconnaissent tous deux ces compromis. Ils reconnaissent la marge de manœuvre budgétaire limitée au niveau des États membres de l'UE et plaident en faveur d'une expansion du financement au niveau de l'UE. Draghi prône une augmentation des investissements publics - qui, selon lui, « aura un certain impact sur les finances publiques » - ce qui reflète les points de vue des personnes interrogées.
En ce qui concerne la concurrence, les avis des répondants reflètent également les recommandations de Draghi. Il a suggéré de simplifier les fusions pour faire grandir les entreprises européennes et a également indiqué que ces fusions doivent favoriser l'innovation et maintenir la concurrence sur le marché. Letta (2024) a également souligné la nécessité d'un modèle économique européen qui favorise les grands champions européens tout en maintenant la concurrence impliquant un plus grand nombre de petites entreprises.
En ce qui concerne les chaînes d’approvisionnement, Draghi a plaidé à la fois pour le renforcement de l’offre nationale et la diversification des chaînes d’approvisionnement internationales (ce que reflète l’appel de Letta à « favoriser les partenariats stratégiques »). Le train de mesures le plus soutenu par les personnes interrogées dans le cadre de notre enquête est proche de la ligne adoptée par Letta (2024) et Draghi (2024). Les prochaines initiatives de l’UE, en particulier un accord industriel propre promis par la nouvelle Commission européenne, montreront combien de ces recommandations seront retenues.
L'expérience de la politique climatique et énergétique
Dans cette expérience, un ensemble de mesures consistant en quatre compromis a été présenté :
L’objectif général du futur budget de l’UE (le cadre financier pluriannuel, CFP) doit-il être la décarbonisation ou la compétitivité ;
La répartition à long terme des coûts de la transition énergétique doit-elle être supportée par les ménages ou par les entreprises ?
Faut-il maintenir la discipline budgétaire ou donner la priorité aux dépenses liées à la transition énergétique ?
Si une réglementation supplémentaire est nécessaire ou non, par exemple l'introduction de conditions écologiques dans les marchés publics.
L’expérience de transition énergétique et climatique a ainsi permis de définir 16 combinaisons (4x4), dont deux sont des orientations politiques « pures » et pleinement cohérentes. La première orientation politique pure est une orientation entièrement « orientée vers le climat », combinant un CFP axé sur la décarbonation, le financement de la transition par les entreprises, qui devrait primer sur les préoccupations relatives à la marge de manœuvre budgétaire, et des mesures réglementaires supplémentaires. À l’opposé, il existe une approche « frugale » et orientée vers le marché, qui considère la compétitivité comme l’objectif du prochain CFP, attribue les coûts de la transition verte aux ménages pour éviter de surcharger les entreprises, donne la priorité à la discipline budgétaire et préfère ne pas imposer de charge réglementaire supplémentaire (graphiques 3 et 4).
En ce qui concerne l’orientation du CFP, la compétitivité et la décarbonation ont été jugées de manière similaire. Cela peut signifier deux choses : d’abord, que les avis des experts sont mitigés, avec une répartition égale entre la décarbonation et la compétitivité pour un ensemble donné d’autres attributs. Ou bien, cela peut signifier que les répondants sont indifférents au sujet et choisissent l’option au hasard, peut-être parce qu’ils ne reconnaissent pas qu’il existe un compromis en premier lieu.
Pour la deuxième option (figure 3), il semble y avoir une préférence pour la protection des ménages par rapport aux entreprises face au coût de la transition énergétique, même si le résultat n’est que marginalement significatif statistiquement. La troisième option consiste à déterminer si la discipline budgétaire ou la transition énergétique doit être prioritaire. Le résultat est similaire à celui de l’expérience de politique industrielle, la discipline budgétaire étant environ 18 % moins favorisée que l’investissement dans la transition énergétique. En ce qui concerne la dernière option, une réglementation plus stricte est moins favorisée lorsqu’on examine la politique de manière isolée.
L’ensemble de mesures le plus populaire parmi nos répondants est un ensemble de mesures « orientées vers le climat », dans lequel la décarbonation prime sur la compétitivité des entreprises et la discipline budgétaire, tandis qu’une réglementation supplémentaire est également prévue et que les coûts sont supportés par les entreprises plutôt que par les ménages. Dans ce contexte, le programme le moins soutenu est le programme « frugal », qui a des priorités opposées. Bien que les répondants préfèrent moins de réglementation de manière isolée, ils sont plus ouverts à une réglementation combinée à d’autres politiques qui soutiennent la décarbonation.
Ces préférences semblent globalement cohérentes avec celles de Draghi (2024), qui a noté que la décarbonation peut améliorer la compétitivité en réduisant les coûts de l'énergie à moyen et long terme. Par conséquent, il se peut qu'il n'y ait pas de compromis perçu entre l'une ou l'autre. En ce qui concerne la répartition des coûts, Draghi semble plaider pour un partage des coûts entre tous les consommateurs, voire potentiellement pour un transfert des coûts hors des entreprises à forte intensité énergétique - un point de vue que ne partagent pas nos répondants, ce qui reflète certaines des critiques que le rapport de Draghi a reçues. La préférence pour des règles supplémentaires (ou au moins une modification des) sur les marchés publics se reflète à nouveau dans Letta (2024) et Draghi (2024), ainsi que dans notre paquet le plus favorable.
Limites et conclusions
Premièrement, le nombre de répondants à notre enquête était relativement faible. Par conséquent, nos résultats ne sont pas très précis.
Deuxièmement, notre échantillon n’était peut-être pas entièrement représentatif de la participation au BAM. L’invitation à l’enquête était incluse dans le courriel de remerciement post-BAM et seuls les participants particulièrement attentifs qui ont lu le courriel ont participé à l’enquête. En outre, les participants au BAM constituent bien sûr un public sélectionné, composé en grande partie de professionnels de l’économie, du monde universitaire et des institutions européennes, et ne sont pas entièrement représentatifs de la population générale d’experts en politique ayant un intérêt professionnel pour la politique industrielle et climatique. Si l’expérience reste valable en interne, sa validité externe est limitée.
Troisièmement, nous nous sommes concentrés sur des expériences relativement simples avec peu d’options et de combinaisons, tout en portant sur des questions complexes, ce qui aurait pu entraver la compréhension globale des répondants.
Néanmoins, les résultats offrent un aperçu des tendances de préférence d'un certain public d'experts lié à Bruxelles. Nous trouvons des résultats statistiquement significatifs et intuitifs pour les deux expériences et nous constatons que de nombreuses recommandations de Letta (2024) et Draghi (2024) expriment parfaitement l'humeur générale de la politique européenne : ambition en matière de politiques climatiques, tout en optant pour des compromis en matière de politique industrielle, reflétant le manque de cohérence et de clarté du sujet.
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