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Le budget britannique a amélioré les perspectives de financement de l'Écosse, mais des choix difficiles se profilent à l'horizon
Résumé:
Dans son premier budget britannique, le 30 octobre, la chancelière Rachel Reeves a considérablement augmenté les plans de dépenses, tant pour les dépenses courantes (ressources) que pour les investissements en capital, pour l'exercice financier en cours (2024-25) ainsi que pour les années à venir.
La situation financière pour 2024-25 a été transformée
En décembre 2023, lorsque le budget écossais pour 2024-25 a été établi, le financement total des ressources pour 2024-25 devait s'élever à 47,6 milliards de livres sterling. Sur ce montant, 6,3 milliards de livres devaient être consacrés à la sécurité sociale et 265 millions de livres au service de la dette, ce qui laissait 41,1 milliards de livres disponibles pour les dépenses de service public. Le tableau 1 détaille les sources de financement des ressources.
Depuis que le budget écossais a été établi, le financement disponible pour le gouvernement écossais pour cette année a augmenté.
Les modifications apportées au financement jusqu'à la révision du budget d'automne (ABR), publiée le 2 octobre (avant le budget d'automne du gouvernement britannique), ont augmenté le montant disponible pour les dépenses quotidiennes (ressources) des services publics de 1,2 milliard de livres sterling. Comme nous le verrons plus loin, cette somme a été utilisée pour aider à faire face aux pressions salariales et autres auxquelles le gouvernement écossais est confronté.
Une partie de l'augmentation du financement est due à des changements dans le financement du gouvernement britannique. Lors du budget de printemps du Royaume-Uni en mars 2024, des dépenses supplémentaires dans certains domaines décentralisés (principalement la santé et les collectivités locales) ont généré des conséquences Barnett pour les dépenses quotidiennes de 293 millions de livres sterling. Lors du budget principal des dépenses de juillet 2024, 437 millions de livres sterling supplémentaires de conséquences Barnett ont été allouées. Ce financement supplémentaire représentait en grande partie les coûts évalués plus élevés des retraites non financées du secteur public. Ces coûts devront également être pris en charge par les employeurs du secteur public en Écosse, de sorte que ce financement n'augmente pas le pouvoir de dépense réel du gouvernement écossais.
La décision du nouveau gouvernement britannique de juillet 2024 de limiter le paiement du carburant d'hiver aux seuls bénéficiaires du crédit de retraite de cet hiver a entraîné une réduction du financement du gouvernement écossais d'environ 140 millions de livres sterling. Le gouvernement écossais a déclaré qu'il reproduirait cette politique, ce qui signifie que le montant du financement disponible pour les dépenses de service public sera finalement peu modifié. Cependant, s'il le souhaitait, le gouvernement écossais pourrait choisir de reporter la réduction du financement (étant donné que la décision politique du gouvernement britannique a été prise après la finalisation du budget écossais 2024-25), ce qui lui permettrait de dépenser cet argent ailleurs à court terme, mais il devrait être remboursé plus tard. Nous comprenons qu'une décision finale à ce sujet n'a pas encore été prise, mais les chiffres de financement publiés dans l'ABR supposent que l'ajustement du financement sera appliqué en cours d'année plutôt que différé. Les prévisions concernant les autres ajustements des subventions globales de sécurité sociale (BGA) et les dépenses, ainsi que les BGA et les recettes fiscales, n'ont pas été mises à jour dans l'ABR.
Les décisions du gouvernement écossais ont également augmenté les fonds disponibles pour les dépenses courantes cette année. Ces décisions comprenaient : une augmentation du prélèvement prévu de ScotWind (revenu ponctuel provenant de la location des fonds marins écossais pour les parcs éoliens) de 200 millions de livres sterling à 424 millions de livres sterling ; le prélèvement prévu de 162 millions de livres sterling dans les réserves, suite à des sous-utilisations en 2023-24 ; et l'annulation d'un transfert prévu de 89 millions de livres sterling de son budget de ressources vers le budget d'investissement.
Les annonces faites par Rachel Reeves dans le budget britannique du 30 octobre ont conduit à une nouvelle augmentation importante du financement du gouvernement écossais cette année : un peu moins de 1,5 milliard de livres sterling au total. Sur ce montant, environ 1,4 milliard de livres sterling reflétaient la part de la population écossaise dans les augmentations de dépenses annoncées pour l'Angleterre via la formule Barnett. Il y a également eu 35 millions de livres sterling de financement supplémentaire non Barnett.
Les effets combinés des changements apportés au budget d'automne de l'Écosse et au budget d'automne du Royaume-Uni ont amélioré la situation financière du gouvernement écossais cette année.
Sur la base des dernières prévisions d’inflation, le montant disponible pour les dépenses courantes des services publics selon les plans budgétaires écossais initiaux aurait été inférieur de 0,6 % en termes réels à celui dépensé l’année dernière. Les compléments annoncés dans l’ABR ont changé cela en une augmentation de 2,3 %, tandis que les compléments supplémentaires résultant du budget britannique, s’ils sont dépensés en totalité, signifieraient une augmentation de 5,9 %. Certains des compléments reflètent le financement SCAPE pour des coûts de retraite supposés plus élevés – et donc pas une véritable augmentation du pouvoir d’achat – mais même en excluant cela, l’augmentation serait d’environ 4,9 %.
Le gouvernement écossais pourrait choisir de ne pas dépenser toutes les ressources dont il dispose actuellement – ce qui pourrait s’avérer judicieux au vu des perspectives financières plus difficiles pour les années à venir. S’il choisissait d’utiliser environ un tiers du financement supplémentaire confirmé dans le budget britannique pour annuler les prélèvements prévus sur les recettes de ScotWind, l’augmentation du montant disponible pour les dépenses (après déduction du financement SCAPE) serait de 3,8 % en termes réels. Si, au contraire, la moitié du financement supplémentaire du gouvernement britannique était effectivement mise en banque (permettant l’annulation des prélèvements sur ScotWind et un petit versement dans les réserves plutôt que de les prélever sur les réserves), l’augmentation des dépenses cette année serait toujours de 3,1 % en termes réels.
Des changements de dépenses ont été apportés pour faire face aux pressions salariales et autres
Comme pour le financement, les plans initiaux de dépenses de services publics définis en décembre dans le budget 2024-2025 impliquaient une réduction des dépenses en termes réels par rapport au budget final et aux résultats pour 2023-2024. Les modifications apportées au rapport annuel signifient que ce n'est plus le cas, même si les différents services ont connu des résultats différents, comme le montre la figure 2. D'autres changements (y compris l'utilisation des fonds confirmés dans le budget d'automne du Royaume-Uni) seront officiellement confirmés dans la révision budgétaire de printemps du gouvernement écossais (SBR) - bien qu'une mise à jour puisse être publiée parallèlement au budget pour 2025-2026 le mois prochain.
Les changements dans les dépenses prévues reflètent les efforts du gouvernement écossais pour faire face aux pressions budgétaires importantes en cours d'année, notamment liées aux accords salariaux dans le secteur public. Ces pressions ont été soulignées par la chancelière britannique dans son « Audit des dépenses » publié en juillet, et constituent un défi particulier en Écosse compte tenu du niveau relativement élevé de l'emploi et des salaires dans le secteur public. Dans le cadre de ces efforts, le gouvernement écossais a publié en septembre une mise à jour budgétaire, énonçant des plans de réaffectation d'environ 250 millions de livres sterling des budgets existants, en précisant en détail où environ 188 millions de livres sterling seraient trouvés. Certains de ces changements ont été pris en compte dans l'ABR, mais certains ne seront pas reflétés avant le SBR.
Au total, l'ABR a augmenté les dépenses consacrées aux services publics de 1,2 milliard de livres sterling (reflétant l'augmentation du financement) et a réduit les dépenses consacrées aux prestations de sécurité sociale de 148 millions de livres sterling suite à la décision de suivre la décision du gouvernement britannique de restreindre l'éligibilité au paiement du carburant d'hiver à ceux qui reçoivent un crédit de retraite.
Le portefeuille de la santé et de l'aide sociale a connu de loin la plus forte augmentation des dépenses dans l'ABR, avec son budget de ressources augmenté de 1,1 milliard de livres sterling. Sur ce montant, environ 0,2 milliard de livres sterling représentaient le financement de l'augmentation des coûts du SCAPE, ce qui signifie que l'augmentation « réelle » disponible pour d'autres pressions, y compris les coûts salariaux plus élevés, était de 0,9 milliard de livres sterling. Comme nous l'avons souligné au moment du budget écossais, une augmentation significative des dépenses de santé était toujours probable, car les plans initiaux impliquaient une réduction des dépenses. Plutôt que de baisser de 1,4 % en termes réels par rapport à ce qui a été dépensé en 2023-24, les plans mis à jour impliquent une augmentation de 3,2 % en termes réels.
Le portefeuille des Finances et des Gouvernements locaux a également bénéficié d'une augmentation de 155 millions de livres sterling. Après avoir supprimé les 86 millions de livres sterling destinés aux coûts supplémentaires du SCAPE, ses dépenses devraient encore diminuer légèrement (de 0,6 %) en termes réels par rapport à 2023-2024, bien qu'il soit intéressant de noter que les conseils reçoivent également des fonds d'autres portefeuilles et de la taxe d'habitation, et que leur financement global devrait donc augmenter en termes réels. Des augmentations ont également été apportées au portefeuille de la Justice et des Affaires intérieures, ce qui laisse son budget 1,2 % plus élevé en termes réels que les dépenses en 2023-2024, après avoir supprimé les coûts supplémentaires du SCAPE.
Les autres domaines n’ont pour la plupart connu que peu de changements ou de réductions de leurs budgets dans l’ABR. Des coupes ont été effectuées dans les portefeuilles Net Zero et Énergie (20 millions de livres sterling), Affaires rurales (10 millions de livres sterling) et Éducation (7 millions de livres sterling), reflétant les économies annoncées en septembre. Cependant, les dépenses sur tous ces portefeuilles devraient toujours être plus élevées en termes réels que les montants dépensés en 2023-2024. Le portefeuille Justice sociale a connu la plus forte réduction du financement total dans l’ABR (160 millions de livres sterling), principalement en raison de la restriction du paiement du chauffage hivernal à l’âge de la retraite aux personnes bénéficiant d’un crédit de retraite. Le portefeuille Justice sociale, qui exclut les dépenses de sécurité sociale, devrait diminuer par rapport à 2023-2024.
Further substantial top-ups are likely in the SBR, with initial information on the likely scale and nature of these potentially provided alongside the Budget for 2025–26. It seems likely that the Health and Social Care portfolio will see a further top-up, with each £190 million generating a further 1 percentage point increase. Another key decision will be whether to ‘undo’ some of the cuts announced in the September fiscal update.
Capital funding this year is similar in real terms to Scottish Budget plans
Our focus so far has been on day-to-day (resource) funding and spending. There have also been increases in the capital funding available to the Scottish Government this year since the initial Budget was set, but these are much more modest in scale. As a result, an increase in forecast whole-economy inflation since the Budget (from 1.7% to 2.4%) means that capital funding this year is little changed in real terms compared with what was expected at the time of the Scottish Budget – in stark contrast to the situation for resource funding.
The UK Budget substantially topped up funding next year and beyond
Turning to the future, the UK’s Autumn Budget set the Scottish Government’s block grant funding for 2025–26 for the first time. However, at the time of its 2024–25 Budget, the Scottish Government made projections of block grant funding, which informed the Scottish Fiscal Commission’s (SFC’s) overall projections for Scottish Government funding. These assumed that the block grant for day-to-day (resource) spending would grow in line with UK-wide resource spending limits – which at that time meant growth of 2.3% in cash terms between 2024–25 and 2025–26 – and implied a block grant of around £38.3 billion in 2025–26. The capital block grant was instead set to stay flat in cash terms, implying real-terms falls in each year.
The UK Autumn Budget confirmed substantially larger block grants for both day-to-day (resource) and capital spending next year: £41.1 billion and £6.5 billion, increases of £2.8 billion (7%) and £0.9 billion (17%), respectively, compared with the expectations set out in the 2024–25 Scottish Budget last December. However, as with funding in 2024–25, part of the increase in resource funding (around £0.3–0.4 billion) reflects extra SCAPE costs rather than an increase in spending power. And these figures exclude compensation for Scottish public sector employers for the big increase in employer National Insurance contributions announced for April 2025. It is currently unclear whether the Scottish Government’s share of compensation will be based on the Barnett formula, or its higher-than-population share of the public sector wage bill. If it is the former, some of the general increase in block grant funding would have to be used to part-fund higher employer National Insurance bills.
Updated figures for the Scottish Government’s other sources of funding – such as net income from devolved taxes, and the use of borrowing and reserves powers – are not yet available. But some assumptions allow us to project scenarios for overall funding, in order to provide a sense of the potential budgetary trade-offs that will be faced by the Scottish Government in its forthcoming and future Budgets.
The first element of our projections is devolved income tax. While forecasts of the net proceeds of income tax (revenues minus the BGA) will not be updated until the upcoming Scottish Budget, some new information has become available. In particular, out-turn figures for revenues in 2022–23 mean that the Scottish Government will receive a £447 million reconciliation payment in 2025–26 as a result of initially pessimistic forecasts of the net income tax position in 2022–23. This is good news but less good news than the SFC was forecasting last December, when it expected a reconciliation payment of £732 million.
Most of this difference reflects two errors with the HMRC statistics the SFC had previously been using to forecast reconciliation payments. It is currently unclear how far we should expect these issues to affect the net income tax position in subsequent years, and other factors – such as updates to employment and earnings forecasts in both Scotland and the rest of the UK – will also have a bearing on new forecasts of the net income tax position. But a plausible assumption is that the net tax position will similarly be £285 million less positive in subsequent years than forecast by the SFC last December. Taken together, this means total revenue from income tax would be £570 million lower in 2025–26 than last forecast – with half of this due to a lower reconciliation payment and the other half due to lower in-year revenue forecasts.
We then assume all other elements of funding for day-to-day (resource) spending will be unchanged on a net basis (so, for example, any changes in other tax and social security BGAs are offset by changes in associated revenues and spending). These other elements are likely to change somewhat but, given they could be higher or lower than previously projected, assuming they are unchanged seems like a reasonable baseline assumption.
On this basis and as shown in Figure 3, overall funding for day-to-day (resource) spending on public services would be £45.0 billion in 2025–26, up from the £42.7 billion projected last December (again noting that £0.3–0.4 billion of this increase reflects SCAPE costs). This would be a cash-terms increase of 2.8% and a real-terms increase of 0.4% compared with the current financial year if the Scottish Government chose to utilise immediately all of the additional funding provided in the Budget for 2024–25, rather than carry forward some for future years.
The UK Autumn Budget did not provide figures for the Scottish block grant (or indeed any individual department) for years after 2025–26. These are due to come in a Spending Review in late spring 2025. But it did set out overall resource and capital spending envelopes and, with assumptions about how these will be allocated, it is possible to project forward the block grant. In particular, let us make the same assumptions used in the IFS’s post-Budget analysis of the trade-offs facing the Chancellor in the upcoming multi-year Spending Review: that English NHS spending is increased by 3.6% a year in real terms, an expansion of childcare provision in England continues as planned, and commitments on defence and overseas aid spending are just met. On this basis, the block grant would increase by an average of 2.8% a year in cash terms or 0.9% a year in real terms between 2025–26 and 2028–29. This is a little slower than the overall growth in resource funding across the UK during these years (1.3% a year in real terms), reflecting the so-called ‘Barnett squeeze’ (because Scotland’s funding per person is higher than England’s, a population-based share of the funding increase in England translates into a smaller percentage increase), as well as the extent to which the protected areas of spending are ‘Barnettable’.
Based on these block grant projections, together with projections for other elements of funding made on the same basis as for 2025–26, Figure 3 shows projections for the Scottish Government’s total funding for day-to-day (resource) spending on public services. Funding would increase to £48.6 billion by 2028–29. This compares with an SFC projection made last December at the time of the 2024–25 Scottish Budget of £45.8 billion (although note again that £0.3–0.4 billion of this increase relates to SCAPE costs).
The projections also imply increases in funding between 2025–26 and 2028–29 that average 2.6% a year in cash terms and 0.7% a year in real terms. This compares with increases of 0.4% a year in real terms implied by the SFC’s forecasts as of last December. Top-ups to overall UK government capital spending plans mean that capital funding for the Scottish Government may grow a little in real terms between 2025–26 and 2028–29, rather than fall. But growth will be much slower than the bumper increase now planned for next year.
But very tough choices still loom
These projections are subject to significant uncertainty, with future funding levels potentially billions of pounds higher or lower because of revisions to forecasts and new policy decisions by the UK and Scottish Government. But the projections do demonstrate two key points: first, that funding in future years is now likely to be higher than expected this time last year, driven by increases in UK government funding confirmed in the Autumn Budget; and second, that despite this, tough choices on tax and spending in future years still loom for the Scottish Government.
These tough choices are illustrated in Figure 4, which shows the implications for other areas of day-to-day (resource) spending of different choices for spending on the Health and Social Care portfolio – the largest single area of Scottish Government spending. The top panel illustrates trade-offs in 2025–26, while the bottom panel illustrates trade-offs in the three years to 2028–29.
The first two sets of columns in each panel show scenarios based on our baseline projections for resource funding set out in Figures 1 and 3 and an assumption that all funding for 2024–25 confirmed in the UK Budget is ultimately spent this year. Increasing the Health and Social Care budget by 3.6% a year (in line with our previous assumption for England) would require a real-terms cut to other areas of spending of 2.3% in 2025–26 and an average of 2.2% a year in the following three years. However, as discussed in IFS research earlier this year, the last plans for the NHS workforce in Scotland were much less ambitious than those planned in England, and health spending has grown by less in Scotland than in England over the last two decades. If the Health and Social Care budget was increased by 2.0% a year in real terms, the cut to other areas would be 0.9% next year and an average of 0.5% a year in the following three years.
The last two sets of columns in each panel show the implications of the same scenarios for health spending based on alternative projections for resource funding that assume that the Scottish Government utilises only half of the increase in resource funding announced in the UK Budget this year, with a quarter used in 2025–26 and the remaining quarter split equally across the following three years. With 3.6% increases in Health and Social Care spending, spending on other areas could increase by 2.4% in real terms in 2025–26, but would need to be cut by an average of 2.4% a year in the following three years. With 2.0% increases in Health and Social Care spending, other areas could increase by even more in 2025–26, but still need to be cut back somewhat in subsequent years.
These figures are of course illustrative, but they show that the Scottish Government looks set to continue to face tough trade-offs in future years. Carrying forward funding would ease trade-offs between services next year. But such funding can only be used once: it will only help the budgetary pressures facing the Scottish Government in later years if it is successfully utilised to help boost productivity, address the drivers of service demand, or boost economic performance and hence tax revenue. Even if successful, such efforts may take several years to bear fruit, meaning without further top-ups to UK spending plans and/or increases in Scottish taxes, some services will likely face cuts in future years.
What can the Scottish Government do?
Dans ce contexte, le gouvernement écossais devrait planifier de manière réaliste. Ces dernières années, il a pris l'habitude de promettre trop, puis de retarder ou de réduire certaines initiatives afin de libérer des fonds pour les salaires et les pressions sur le NHS. Les plans pour l'année prochaine seront définis dans le prochain budget écossais, et les plans pour les années suivantes devraient être définis dans une révision des dépenses cet été, alignée sur les délais fixés dans la révision des dépenses à l'échelle du Royaume-Uni prévue pour la fin du printemps. Il peut être tentant d'utiliser ces plans pour offrir des « cadeaux » avant les élections écossaises, mais les perspectives de financement difficiles à moyen terme signifient que le maintien de ces plans après les élections pourrait se traduire par des impôts plus élevés ou des réductions ailleurs.
Si le gouvernement écossais le juge possible, il serait peut-être judicieux de « mettre en réserve » une partie de l’augmentation des fonds cette année (en puisant moins dans les réserves et dans les recettes de ScotWind, par exemple), pour investir dans les compétences, la technologie et d’autres moyens de stimuler la productivité du secteur public ou, plus généralement, de faire croître l’économie. Et du côté des investissements de son budget, il pourrait utiliser ses pouvoirs d’emprunt et de réserve pour lisser le profil des dépenses d’investissement au cours des prochaines années – l’argent sera probablement mieux dépensé avec un peu plus de temps pour planifier.
Le gouvernement écossais devrait également évaluer les politiques clés qui le différencient de plus en plus du reste du Royaume-Uni, notamment ses politiques de hausse des salaires dans le secteur public et de l’impôt sur le revenu, ainsi que sa stratégie fiscale plus large. Outre les nouvelles décisions annoncées par le gouvernement écossais dans son budget, nous reviendrons sur ces questions dans notre rapport post-budget principal.
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