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영국 예산은 스코틀랜드 자금 전망을 개선했지만 앞으로 어려운 선택이 다가온다
요약:
레이첼 리브스 재무장관은 10월 30일 첫 번째 영국 예산을 발표하며 현재 회계연도(2024-25)는 물론 향후 몇 년간의 일상적(자원) 지출과 자본 투자에 대한 지출 계획을 크게 늘렸습니다.
2024~2025년 자금 조달 상황이 전환되었습니다.
2023년 12월, 2024-25년 스코틀랜드 예산이 설정되었을 때, 2024-25년 총 자원 자금은 476억 파운드로 예상되었습니다. 이 중 63억 파운드는 사회 보장에 지출되고 2억 6,500만 파운드는 부채 상환에 사용될 것으로 예상되어, 공공 서비스 지출에 사용할 수 있는 411억 파운드가 남았습니다. 표 1은 자원 자금의 출처를 더 자세히 분석합니다.
스코틀랜드 예산이 설정된 이후, 올해 스코틀랜드 정부가 사용할 수 있는 자금이 늘어났습니다.
10월 2일(영국 정부의 가을 예산 이전)에 발표된 가을 예산 개정(ABR)까지의 자금 조달 변경으로 인해 공공 서비스에 대한 일상적(자원) 지출에 사용할 수 있는 금액이 12억 파운드 증가했습니다. 아래에서 논의하겠지만, 이는 스코틀랜드 정부가 직면한 급여 및 기타 압박을 해결하는 데 사용되었습니다.
자금 증가의 일부는 영국 정부 자금의 변화 때문이었습니다. 2024년 3월 영국 봄 예산에서 일부 위임된 지역(주로 건강 및 지방 정부)에 대한 추가 지출은 일상 지출에 대한 2억 9,300만 파운드의 Barnett 결과를 생성했습니다. 2024년 7월 주요 예산에서 추가로 4억 3,700만 파운드의 자원 Barnett 결과가 할당되었습니다. 이 추가 자금은 주로 자금이 부족한 공공 부문 연금의 더 높은 평가 비용을 나타냅니다. 이러한 비용은 스코틀랜드의 공공 부문 고용주도 부담해야 하므로 이 자금은 스코틀랜드 정부의 실제 지출력을 증가시키지 않습니다.
새로운 영국 정부가 2024년 7월에 이번 겨울부터 연금 크레딧 수혜자에게만 겨울 연료 지급을 제한하기로 결정하면서 스코틀랜드 정부의 자금이 약 1억 4천만 파운드 감소했습니다. 스코틀랜드 정부는 이 정책을 그대로 적용할 것이라고 밝혔는데, 이는 공공 서비스 지출에 사용할 수 있는 자금 규모가 궁극적으로 거의 변하지 않을 것이라는 의미입니다. 그러나 스코틀랜드 정부가 원한다면 자금 감소를 연기할 수 있습니다(영국 정부의 정책 결정은 2024-25 스코틀랜드 예산이 확정된 후에 이루어졌기 때문입니다). 그러면 단기적으로 다른 곳에 그 돈을 쓸 수 있지만 나중에 갚아야 합니다. 이에 대한 최종 결정은 아직 내려지지 않았지만 ABR에 게시된 자금 수치는 자금 조정이 연기되는 것이 아니라 연도 내에 적용될 것으로 가정합니다. 다른 사회 보장 블록 보조금 조정(BGA) 및 지출, 세금 BGA 및 수입에 대한 예측은 ABR에서 업데이트되지 않았습니다.
스코틀랜드 정부의 결정은 또한 올해 일상 지출에 사용할 수 있는 자금을 늘렸습니다. 이러한 결정에는 다음이 포함되었습니다. 스코틀랜드 해저를 풍력 발전소에 임대하여 얻은 일회성 수입인 ScotWind의 계획된 인출을 2억 파운드에서 4억 2,400만 파운드로 늘렸습니다. 2023-24년의 지출 부족에 따라 준비금에서 1억 6,200만 파운드를 인출할 계획입니다. 자원에서 자본 예산으로 이전할 계획이었던 8,900만 파운드를 취소했습니다.
레이첼 리브스가 10월 30일에 영국 예산에서 발표한 내용으로 인해 올해 스코틀랜드 정부의 자금이 크게 증가했습니다. 총 15억 파운드에 약간 못 미칩니다. 이 중 약 14억 파운드는 Barnett 공식을 통해 발표된 잉글랜드 지출 증가에서 스코틀랜드 인구가 차지하는 비중을 반영한 것입니다. 또한 Barnett가 아닌 추가 자금 3,500만 파운드가 있었습니다.
스코틀랜드의 ABR에서 이루어진 변화와 영국의 가을 예산의 결합된 효과로 인해 올해 스코틀랜드 정부의 자원 자금 조달 상황이 개선되었습니다.
최신 인플레이션 예측에 따르면, 원래 스코틀랜드 예산 계획에 따라 공공 서비스에 대한 일상 지출에 사용할 수 있는 금액은 작년에 지출된 금액보다 실질적으로 0.6% 낮았을 것입니다. ABR에서 발표된 보충금은 이를 2.3% 증가로 변경했고, 영국 예산의 결과로 추가 보충금을 전액 지출하면 5.9% 증가를 의미합니다. 일부 보충금은 더 높은 가정 연금 비용에 대한 SCAPE 자금을 반영하므로 실제 지출력이 증가한 것은 아니지만 이를 제거하더라도 증가율은 약 4.9%가 될 것입니다.
스코틀랜드 정부는 현재 사용 가능한 모든 자원을 사용하지 않기로 선택할 수 있습니다. 이는 향후 몇 년 동안의 재정 전망이 더 어려워졌기 때문에 현명한 선택일 수 있습니다. 영국 예산에서 확정된 추가 자금의 약 3분의 1을 ScotWind 수익의 계획된 인출을 취소하는 데 사용하기로 선택하면 지출 가능한 금액의 증가(SCAPE 자금 제외)는 실질적으로 3.8%가 될 것입니다. 대신 추가 영국 정부 자금의 절반을 효과적으로 은행에 예치하면(ScotWind 인출을 취소하고 준비금에서 인출하는 대신 소액을 지불할 수 있음) 올해 지출 증가는 여전히 실질적으로 3.1%가 될 것입니다.
급여 및 기타 압박을 해결하기 위해 지출이 변경되었습니다.
자금 조달과 마찬가지로, 2024-25 예산에서 12월에 제시된 공공 서비스 지출에 대한 초기 계획은 2023-24년의 최종 예산 및 결과와 비교했을 때 실제 지출이 감소했음을 의미했습니다. ABR에서 변경한 사항으로 인해 더 이상 그렇지 않지만, 그림 2에서 볼 수 있듯이 다른 서비스는 다르게 처리되었습니다. 추가 변경 사항(영국 가을 예산에서 확인된 자금 사용 포함)은 스코틀랜드 정부의 봄 예산 개정(SBR)에서 공식적으로 확인될 예정이지만, 다음 달에 2025-26년 예산과 함께 업데이트가 제공될 수 있습니다.
계획된 지출의 변화는 스코틀랜드 정부가 상당한 연간 지출 압박을 해결하려는 노력을 반영합니다. 특히 공공 부문 급여 협상과 관련이 있습니다. 이러한 압박은 영국 재무 장관이 7월에 발표한 '지출 감사'에서 강조했으며, 공공 부문 고용과 급여가 비교적 높은 스코틀랜드의 특정 과제에 대해 언급했습니다. 이러한 노력의 일환으로 스코틀랜드 정부는 9월에 재정 업데이트를 발표하여 기존 예산에서 약 2억 5천만 파운드를 재분배할 계획을 제시하고 이 중 약 1억 8천 8백만 파운드를 어디에 사용할 것인지 자세히 명시했습니다. 이러한 변화 중 일부는 ABR에서 설명되었지만 일부는 SBR까지 반영되지 않습니다.
전체적으로 ABR은 공공 서비스 지출을 12억 파운드(자금 증가에 따른) 늘렸고, 영국 정부가 연금 신용을 받는 사람들에게만 겨울 연료 지급 자격을 제한한다는 결정을 따른 후 사회 보장 혜택 지출을 1억 4,800만 파운드 줄였습니다.
건강 및 사회 복지 포트폴리오는 ABR에서 지출이 가장 크게 증가했으며, 자원 예산이 11억 파운드 증가했습니다. 이 중 약 2억 파운드는 SCAPE 비용 증가에 대한 자금으로, 더 높은 급여 비용을 포함한 다른 압박에 사용할 수 있는 '실제' 증가는 9억 파운드였습니다. 스코틀랜드 예산 당시 강조했듯이, 원래 계획은 지출 삭감을 의미했기 때문에 건강 지출에 상당한 추가 지출이 항상 있을 가능성이 있었습니다. 2023-24년에 지출된 것과 비교했을 때 실질적으로 1.4% 감소하는 것이 아니라 업데이트된 계획은 실질적으로 3.2% 증가할 것을 의미합니다.
재정 및 지방 정부 포트폴리오도 1억 5,500만 파운드의 추가 예산을 받았습니다. 추가 SCAPE 비용인 8,600만 파운드를 제외한 후에도 지출은 2023-24년에 비해 실질 기준으로 약간(0.6%) 감소할 것으로 예상되지만, 지방 자치 단체는 다른 포트폴리오와 지방 세에서도 자금을 지원받기 때문에 전체 자금이 실질 기준으로 증가할 것으로 예상됩니다. 사법 및 내무부 포트폴리오에도 추가 예산이 지급되어 추가 SCAPE 비용을 제외한 후 2023-24년 지출보다 실질 기준으로 1.2% 더 높은 예산이 남았습니다.
다른 지역은 대부분 ABR에서 예산이 거의 변경되지 않았거나 삭감되지 않았습니다. 9월에 발표된 절감을 반영하여 순 제로 및 에너지(2,000만 파운드), 농촌 문제(1,000만 파운드), 교육(700만 파운드) 포트폴리오가 삭감되었습니다. 그러나 이러한 모든 포트폴리오에 대한 지출은 여전히 2023-24년에 지출된 금액보다 실질적으로 더 높을 것으로 계획되어 있습니다. 사회 정의 포트폴리오는 ABR에서 총 자금이 가장 크게 감소했습니다(1억 6,000만 파운드), 주로 연금 연령의 겨울 난방 지급이 연금 크레딧을 받는 사람들에게 제한되었기 때문입니다. 사회 보장 지출을 제외한 사회 정의 포트폴리오는 2023-24년에 비해 감소할 것으로 예상됩니다.
Further substantial top-ups are likely in the SBR, with initial information on the likely scale and nature of these potentially provided alongside the Budget for 2025–26. It seems likely that the Health and Social Care portfolio will see a further top-up, with each £190 million generating a further 1 percentage point increase. Another key decision will be whether to ‘undo’ some of the cuts announced in the September fiscal update.
Capital funding this year is similar in real terms to Scottish Budget plans
Our focus so far has been on day-to-day (resource) funding and spending. There have also been increases in the capital funding available to the Scottish Government this year since the initial Budget was set, but these are much more modest in scale. As a result, an increase in forecast whole-economy inflation since the Budget (from 1.7% to 2.4%) means that capital funding this year is little changed in real terms compared with what was expected at the time of the Scottish Budget – in stark contrast to the situation for resource funding.
The UK Budget substantially topped up funding next year and beyond
Turning to the future, the UK’s Autumn Budget set the Scottish Government’s block grant funding for 2025–26 for the first time. However, at the time of its 2024–25 Budget, the Scottish Government made projections of block grant funding, which informed the Scottish Fiscal Commission’s (SFC’s) overall projections for Scottish Government funding. These assumed that the block grant for day-to-day (resource) spending would grow in line with UK-wide resource spending limits – which at that time meant growth of 2.3% in cash terms between 2024–25 and 2025–26 – and implied a block grant of around £38.3 billion in 2025–26. The capital block grant was instead set to stay flat in cash terms, implying real-terms falls in each year.
The UK Autumn Budget confirmed substantially larger block grants for both day-to-day (resource) and capital spending next year: £41.1 billion and £6.5 billion, increases of £2.8 billion (7%) and £0.9 billion (17%), respectively, compared with the expectations set out in the 2024–25 Scottish Budget last December. However, as with funding in 2024–25, part of the increase in resource funding (around £0.3–0.4 billion) reflects extra SCAPE costs rather than an increase in spending power. And these figures exclude compensation for Scottish public sector employers for the big increase in employer National Insurance contributions announced for April 2025. It is currently unclear whether the Scottish Government’s share of compensation will be based on the Barnett formula, or its higher-than-population share of the public sector wage bill. If it is the former, some of the general increase in block grant funding would have to be used to part-fund higher employer National Insurance bills.
Updated figures for the Scottish Government’s other sources of funding – such as net income from devolved taxes, and the use of borrowing and reserves powers – are not yet available. But some assumptions allow us to project scenarios for overall funding, in order to provide a sense of the potential budgetary trade-offs that will be faced by the Scottish Government in its forthcoming and future Budgets.
The first element of our projections is devolved income tax. While forecasts of the net proceeds of income tax (revenues minus the BGA) will not be updated until the upcoming Scottish Budget, some new information has become available. In particular, out-turn figures for revenues in 2022–23 mean that the Scottish Government will receive a £447 million reconciliation payment in 2025–26 as a result of initially pessimistic forecasts of the net income tax position in 2022–23. This is good news but less good news than the SFC was forecasting last December, when it expected a reconciliation payment of £732 million.
Most of this difference reflects two errors with the HMRC statistics the SFC had previously been using to forecast reconciliation payments. It is currently unclear how far we should expect these issues to affect the net income tax position in subsequent years, and other factors – such as updates to employment and earnings forecasts in both Scotland and the rest of the UK – will also have a bearing on new forecasts of the net income tax position. But a plausible assumption is that the net tax position will similarly be £285 million less positive in subsequent years than forecast by the SFC last December. Taken together, this means total revenue from income tax would be £570 million lower in 2025–26 than last forecast – with half of this due to a lower reconciliation payment and the other half due to lower in-year revenue forecasts.
We then assume all other elements of funding for day-to-day (resource) spending will be unchanged on a net basis (so, for example, any changes in other tax and social security BGAs are offset by changes in associated revenues and spending). These other elements are likely to change somewhat but, given they could be higher or lower than previously projected, assuming they are unchanged seems like a reasonable baseline assumption.
On this basis and as shown in Figure 3, overall funding for day-to-day (resource) spending on public services would be £45.0 billion in 2025–26, up from the £42.7 billion projected last December (again noting that £0.3–0.4 billion of this increase reflects SCAPE costs). This would be a cash-terms increase of 2.8% and a real-terms increase of 0.4% compared with the current financial year if the Scottish Government chose to utilise immediately all of the additional funding provided in the Budget for 2024–25, rather than carry forward some for future years.
The UK Autumn Budget did not provide figures for the Scottish block grant (or indeed any individual department) for years after 2025–26. These are due to come in a Spending Review in late spring 2025. But it did set out overall resource and capital spending envelopes and, with assumptions about how these will be allocated, it is possible to project forward the block grant. In particular, let us make the same assumptions used in the IFS’s post-Budget analysis of the trade-offs facing the Chancellor in the upcoming multi-year Spending Review: that English NHS spending is increased by 3.6% a year in real terms, an expansion of childcare provision in England continues as planned, and commitments on defence and overseas aid spending are just met. On this basis, the block grant would increase by an average of 2.8% a year in cash terms or 0.9% a year in real terms between 2025–26 and 2028–29. This is a little slower than the overall growth in resource funding across the UK during these years (1.3% a year in real terms), reflecting the so-called ‘Barnett squeeze’ (because Scotland’s funding per person is higher than England’s, a population-based share of the funding increase in England translates into a smaller percentage increase), as well as the extent to which the protected areas of spending are ‘Barnettable’.
Based on these block grant projections, together with projections for other elements of funding made on the same basis as for 2025–26, Figure 3 shows projections for the Scottish Government’s total funding for day-to-day (resource) spending on public services. Funding would increase to £48.6 billion by 2028–29. This compares with an SFC projection made last December at the time of the 2024–25 Scottish Budget of £45.8 billion (although note again that £0.3–0.4 billion of this increase relates to SCAPE costs).
The projections also imply increases in funding between 2025–26 and 2028–29 that average 2.6% a year in cash terms and 0.7% a year in real terms. This compares with increases of 0.4% a year in real terms implied by the SFC’s forecasts as of last December. Top-ups to overall UK government capital spending plans mean that capital funding for the Scottish Government may grow a little in real terms between 2025–26 and 2028–29, rather than fall. But growth will be much slower than the bumper increase now planned for next year.
But very tough choices still loom
These projections are subject to significant uncertainty, with future funding levels potentially billions of pounds higher or lower because of revisions to forecasts and new policy decisions by the UK and Scottish Government. But the projections do demonstrate two key points: first, that funding in future years is now likely to be higher than expected this time last year, driven by increases in UK government funding confirmed in the Autumn Budget; and second, that despite this, tough choices on tax and spending in future years still loom for the Scottish Government.
These tough choices are illustrated in Figure 4, which shows the implications for other areas of day-to-day (resource) spending of different choices for spending on the Health and Social Care portfolio – the largest single area of Scottish Government spending. The top panel illustrates trade-offs in 2025–26, while the bottom panel illustrates trade-offs in the three years to 2028–29.
The first two sets of columns in each panel show scenarios based on our baseline projections for resource funding set out in Figures 1 and 3 and an assumption that all funding for 2024–25 confirmed in the UK Budget is ultimately spent this year. Increasing the Health and Social Care budget by 3.6% a year (in line with our previous assumption for England) would require a real-terms cut to other areas of spending of 2.3% in 2025–26 and an average of 2.2% a year in the following three years. However, as discussed in IFS research earlier this year, the last plans for the NHS workforce in Scotland were much less ambitious than those planned in England, and health spending has grown by less in Scotland than in England over the last two decades. If the Health and Social Care budget was increased by 2.0% a year in real terms, the cut to other areas would be 0.9% next year and an average of 0.5% a year in the following three years.
The last two sets of columns in each panel show the implications of the same scenarios for health spending based on alternative projections for resource funding that assume that the Scottish Government utilises only half of the increase in resource funding announced in the UK Budget this year, with a quarter used in 2025–26 and the remaining quarter split equally across the following three years. With 3.6% increases in Health and Social Care spending, spending on other areas could increase by 2.4% in real terms in 2025–26, but would need to be cut by an average of 2.4% a year in the following three years. With 2.0% increases in Health and Social Care spending, other areas could increase by even more in 2025–26, but still need to be cut back somewhat in subsequent years.
These figures are of course illustrative, but they show that the Scottish Government looks set to continue to face tough trade-offs in future years. Carrying forward funding would ease trade-offs between services next year. But such funding can only be used once: it will only help the budgetary pressures facing the Scottish Government in later years if it is successfully utilised to help boost productivity, address the drivers of service demand, or boost economic performance and hence tax revenue. Even if successful, such efforts may take several years to bear fruit, meaning without further top-ups to UK spending plans and/or increases in Scottish taxes, some services will likely face cuts in future years.
What can the Scottish Government do?
이러한 맥락에서 스코틀랜드 정부는 현실적으로 계획해야 합니다. 최근 몇 년 동안 급여와 NHS 압박에 대한 자금을 확보하기 위해 일부 이니셔티브를 과도하게 약속한 다음 지연하거나 축소하는 습관이 있었습니다. 내년 계획은 다가올 스코틀랜드 예산에서 정해지고, 이후 연도 계획은 늦봄에 계획된 영국 전역의 지출 검토에서 제시된 기간과 맞춰 여름에 지출 검토에서 정해야 합니다. 이를 사용하여 스코틀랜드 선거 전 '선물'을 제공하고 싶을 수 있지만, 어려운 중기 자금 전망으로 인해 선거 후에도 이를 계속하면 다른 곳에서 세금이 더 오르거나 삭감될 수 있습니다.
스코틀랜드 정부가 할 수 있다고 느낀다면, 올해 자금 증가의 일부를 '은행'에 넣어(예를 들어, 비축금과 ScotWind 수익금에서 덜 인출하여) 기술, 기술 및 공공 부문 생산성을 높이거나 보다 일반적으로 경제를 성장시키는 다른 방법에 투자하는 것이 현명할 수 있습니다. 그리고 예산의 자본 측면에서, 차입 및 비축금 권한을 사용하여 향후 몇 년 동안 자본 지출의 프로필을 매끄럽게 만들 수 있습니다. 계획에 시간을 조금 더 들이면 돈을 더 잘 쓸 수 있을 것입니다.
스코틀랜드 정부는 또한 영국의 나머지 지역과 점점 더 차별화되는 주요 정책을 평가해야 합니다. 여기에는 공공 부문의 더 높은 급여와 소득세 정책, 광범위한 세금 전략이 포함됩니다. 스코틀랜드 정부가 예산에서 발표한 새로운 결정과 함께, 이러한 문제는 예산 이후 주요 보고서에서 다시 다룰 것입니다.
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