2023年12月に2024~25年度スコットランド予算が策定された際、2024~25年度の総資源予算は476億ポンドになると予想されていました。このうち、63億ポンドは社会保障に、2億6,500万ポンドは債務返済に充てられると予想されており、残りの411億ポンドは公共サービス支出に充てられることになります。表1は、資源予算の財源をより詳細に示しています。
スコットランドの予算が策定されて以来、スコットランド政府が今年利用できる資金は増加しました。
10 月 2 日 (英国政府の秋季予算発表前) に発表された秋季予算修正 (ABR) までの資金変更により、公共サービスへの日常的な (リソース) 支出に利用できる金額が 12 億ポンド増加しました。以下で説明するように、これはスコットランド政府が直面している給与やその他のプレッシャーに対処するために使用されました。
資金増加の一部は、英国政府の資金変更によるものです。2024年3月の英国春季予算では、一部の権限委譲分野(主に保健と地方自治体)への追加支出により、日常的な支出に対する2億9,300万ポンドのバーネット結果的費用が発生しました。2024年7月の主要見積もりでは、追加の4億3,700万ポンドの資源バーネット結果的費用が割り当てられました。この追加資金は主に、未積立の公的部門年金の査定費用の上昇を表しています。これらの費用はスコットランドの公的部門の雇用主も負担する必要があるため、この資金によってスコットランド政府の実際の支出力が増加することはありません。
2024年7月に英国政府がこの冬から冬季燃料費の支払いを年金控除受給者のみに制限することを決定したことで、スコットランド政府への資金が約1億4000万ポンド削減された。スコットランド政府はこの政策を踏襲すると述べているため、公共サービス支出に利用できる資金の額は最終的にほとんど変わらないことになる。しかし、スコットランド政府は望むなら資金削減を延期することもでき(英国政府の政策決定は2024~25年度スコットランド予算が確定した後に行われたため)、その資金を短期的に他のことに使うことはできるが、後で返済する必要がある。これについてはまだ最終決定がなされていないと理解しているが、ABRで公表された資金の数字は、資金調整が延期されるのではなく年度内に適用されることを前提としている。その他の社会保障一括交付金調整(BGA)と支出、および税BGAと収入の予測はABRでは更新されなかった。
スコットランド政府の決定により、今年の日常的な支出に利用できる資金も増加しました。これらの決定には、スコットランドの海底を風力発電所用にリースすることによる一時収入であるスコットウィンドの計画的な引き出し額を2億ポンドから4億2,400万ポンドに増額すること、2023~24年の支出不足を受けて準備金から1億6,200万ポンドの計画的な引き出し額、およびその資源から資本予算への計画された8,900万ポンドの移転のキャンセルが含まれています。
10月30日の英国予算でレイチェル・リーブスが発表した内容により、スコットランド政府への予算は今年さらに大幅に増加し、総額15億ポンド弱となった。このうち約14億ポンドは、バーネット方式でイングランド向けに発表された支出増加のうち、スコットランドの人口に占める割合を反映している。また、バーネット方式以外での追加予算が3,500万ポンドあった。
スコットランドのABRと英国の秋季予算で行われた変更の相乗効果により、スコットランド政府の今年の資源資金調達状況は改善されました。
最新のインフレ予測に基づくと、当初のスコットランド予算計画で公共サービスの日常支出に使える金額は、昨年の支出額より実質0.6%低かったことになる。ABRで発表された追加支出により、この額は2.3%の増加に変わり、英国予算の結果としてのさらなる追加支出は、全額支出された場合、5.9%の増加を意味する。追加支出の一部は、想定される年金費用の増加に対するSCAPE資金を反映したもので、したがって購買力の真の増加ではないが、これを差し引いても増加額は約4.9%となる。
スコットランド政府は、現在利用可能なすべてのリソースを使わないという選択をすることもできます。これは、将来の財政見通しがより厳しくなることを意味しており、賢明な選択かもしれません。英国予算で確認された追加資金の約3分の1を、スコットウィンドの収益の計画的な引き出しを取り消すために使用することを選択した場合、(SCAPE資金を除いた後)支出可能な金額の増加は、実質で3.8%になります。代わりに、英国政府の追加資金の半分を実質的に銀行に預けた場合(スコットウィンドの引き出しを取り消し、準備金から取り出すのではなく、準備金に少額を入金することを可能にする)、今年の支出増加は、実質で依然として3.1%になります。
給与やその他の圧力に対処するために支出の変更が行われた
資金と同様に、12月に2024~25年度予算で示された公共サービス支出の当初計画は、2023~24年度の最終予算および実績と比較して、実質的な支出削減を示唆していました。ABRで行われた変更により、これは当てはまらなくなりましたが、図2に示すように、さまざまなサービスは異なる結果となっています。さらなる変更(英国秋季予算で確認された資金の使用を含む)は、スコットランド政府の春季予算修正(SBR)で正式に確認されますが、来月の2025~26年度予算とともに更新が発表される可能性があります。
計画された支出の変更は、スコットランド政府が年度中の支出圧力、特に公的部門の賃金交渉に関連する圧力に対処するための取り組みを反映している。こうした圧力は、7月に発表された英国財務大臣の「支出監査」で強調されており、スコットランドでは公的部門の雇用と賃金が比較的高いため、特に課題となっている。こうした取り組みの一環として、スコットランド政府は9月に財政更新を発表し、既存の予算から約2億5000万ポンドを再配分する計画を示し、そのうち約1億8800万ポンドがどこから調達されるかを詳細に特定した。こうした変更の一部はABRで考慮されたが、一部はSBRまで反映されない。
全体として、ABR は公共サービスへの支出を 12 億ポンド増加し (資金の増加を反映)、冬季燃料給付の受給資格を年金控除受給者に限定するという英国政府の決定に従う決定を受けて、社会保障給付への支出を 1 億 4,800 万ポンド削減しました。
保健・社会福祉ポートフォリオは、ABRで支出がこれまでで最大の増加となり、その資源予算は11億ポンド増加しました。このうち約2億ポンドはSCAPE費用の増加に対する資金であり、賃金コストの上昇などその他の圧力に充てられる「実質的な」増加額は9億ポンドでした。スコットランド予算の時点で強調したように、当初の計画では支出削減が示唆されていたため、保健支出の大幅な上乗せは常に起こり得ることでした。2023~24年の支出額と比較して実質1.4%減少するのではなく、更新された計画では実質3.2%の増加が示唆されています。
財務および地方自治ポートフォリオにも 1 億 5,500 万ポンドの追加予算が計上されました。追加の SCAPE 費用である 8,600 万ポンドを差し引いた後でも、2023 ~ 2024 年と比較して支出は実質でわずかに (0.6%) 減少する見込みですが、地方自治体は他のポートフォリオや地方税からも資金を受け取っているため、全体的な資金は実質で増加する見込みです。司法および内務省ポートフォリオにも追加予算が計上され、追加の SCAPE 費用を差し引いた後でも、2023 ~ 2024 年の支出より実質的に 1.2% 高い予算となりました。
その他の分野では、ABRの予算にほとんど変更や削減は見られませんでした。ネットゼロとエネルギー(2,000万ポンド)、農村問題(1,000万ポンド)、教育(700万ポンド)のポートフォリオが削減され、9月に発表された節約を反映しています。ただし、これらすべてのポートフォリオの支出は、2023〜24年の支出額よりも実質的に高くなる予定です。社会正義ポートフォリオは、ABRで総資金の最大の削減(1億6,000万ポンド)を受けましたが、これは主に、年金受給者への年金受給年齢の冬季暖房支払いの制限によるものです。社会保障支出を除外した社会正義ポートフォリオは、2023〜24年と比較して減少する予定です。
Further substantial top-ups are likely in the SBR, with initial information on the likely scale and nature of these potentially provided alongside the Budget for 2025–26. It seems likely that the Health and Social Care portfolio will see a further top-up, with each £190 million generating a further 1 percentage point increase. Another key decision will be whether to ‘undo’ some of the cuts announced in the September fiscal update.
Capital funding this year is similar in real terms to Scottish Budget plans
Our focus so far has been on day-to-day (resource) funding and spending. There have also been increases in the capital funding available to the Scottish Government this year since the initial Budget was set, but these are much more modest in scale. As a result, an increase in forecast whole-economy inflation since the Budget (from 1.7% to 2.4%) means that capital funding this year is little changed in real terms compared with what was expected at the time of the Scottish Budget – in stark contrast to the situation for resource funding.
The UK Budget substantially topped up funding next year and beyond
Turning to the future, the UK’s Autumn Budget set the Scottish Government’s block grant funding for 2025–26 for the first time. However, at the time of its 2024–25 Budget, the Scottish Government made projections of block grant funding, which informed the Scottish Fiscal Commission’s (SFC’s) overall projections for Scottish Government funding. These assumed that the block grant for day-to-day (resource) spending would grow in line with UK-wide resource spending limits – which at that time meant growth of 2.3% in cash terms between 2024–25 and 2025–26 – and implied a block grant of around £38.3 billion in 2025–26. The capital block grant was instead set to stay flat in cash terms, implying real-terms falls in each year.
The UK Autumn Budget confirmed substantially larger block grants for both day-to-day (resource) and capital spending next year: £41.1 billion and £6.5 billion, increases of £2.8 billion (7%) and £0.9 billion (17%), respectively, compared with the expectations set out in the 2024–25 Scottish Budget last December. However, as with funding in 2024–25, part of the increase in resource funding (around £0.3–0.4 billion) reflects extra SCAPE costs rather than an increase in spending power. And these figures exclude compensation for Scottish public sector employers for the big increase in employer National Insurance contributions announced for April 2025. It is currently unclear whether the Scottish Government’s share of compensation will be based on the Barnett formula, or its higher-than-population share of the public sector wage bill. If it is the former, some of the general increase in block grant funding would have to be used to part-fund higher employer National Insurance bills.
Updated figures for the Scottish Government’s other sources of funding – such as net income from devolved taxes, and the use of borrowing and reserves powers – are not yet available. But some assumptions allow us to project scenarios for overall funding, in order to provide a sense of the potential budgetary trade-offs that will be faced by the Scottish Government in its forthcoming and future Budgets.
The first element of our projections is devolved income tax. While forecasts of the net proceeds of income tax (revenues minus the BGA) will not be updated until the upcoming Scottish Budget, some new information has become available. In particular, out-turn figures for revenues in 2022–23 mean that the Scottish Government will receive a £447 million reconciliation payment in 2025–26 as a result of initially pessimistic forecasts of the net income tax position in 2022–23. This is good news but less good news than the SFC was forecasting last December, when it expected a reconciliation payment of £732 million.
Most of this difference reflects two errors with the HMRC statistics the SFC had previously been using to forecast reconciliation payments. It is currently unclear how far we should expect these issues to affect the net income tax position in subsequent years, and other factors – such as updates to employment and earnings forecasts in both Scotland and the rest of the UK – will also have a bearing on new forecasts of the net income tax position. But a plausible assumption is that the net tax position will similarly be £285 million less positive in subsequent years than forecast by the SFC last December. Taken together, this means total revenue from income tax would be £570 million lower in 2025–26 than last forecast – with half of this due to a lower reconciliation payment and the other half due to lower in-year revenue forecasts.
We then assume all other elements of funding for day-to-day (resource) spending will be unchanged on a net basis (so, for example, any changes in other tax and social security BGAs are offset by changes in associated revenues and spending). These other elements are likely to change somewhat but, given they could be higher or lower than previously projected, assuming they are unchanged seems like a reasonable baseline assumption.
On this basis and as shown in Figure 3, overall funding for day-to-day (resource) spending on public services would be £45.0 billion in 2025–26, up from the £42.7 billion projected last December (again noting that £0.3–0.4 billion of this increase reflects SCAPE costs). This would be a cash-terms increase of 2.8% and a real-terms increase of 0.4% compared with the current financial year if the Scottish Government chose to utilise immediately all of the additional funding provided in the Budget for 2024–25, rather than carry forward some for future years.
The UK Autumn Budget did not provide figures for the Scottish block grant (or indeed any individual department) for years after 2025–26. These are due to come in a Spending Review in late spring 2025. But it did set out overall resource and capital spending envelopes and, with assumptions about how these will be allocated, it is possible to project forward the block grant. In particular, let us make the same assumptions used in the IFS’s post-Budget analysis of the trade-offs facing the Chancellor in the upcoming multi-year Spending Review: that English NHS spending is increased by 3.6% a year in real terms, an expansion of childcare provision in England continues as planned, and commitments on defence and overseas aid spending are just met. On this basis, the block grant would increase by an average of 2.8% a year in cash terms or 0.9% a year in real terms between 2025–26 and 2028–29. This is a little slower than the overall growth in resource funding across the UK during these years (1.3% a year in real terms), reflecting the so-called ‘Barnett squeeze’ (because Scotland’s funding per person is higher than England’s, a population-based share of the funding increase in England translates into a smaller percentage increase), as well as the extent to which the protected areas of spending are ‘Barnettable’.
Based on these block grant projections, together with projections for other elements of funding made on the same basis as for 2025–26, Figure 3 shows projections for the Scottish Government’s total funding for day-to-day (resource) spending on public services. Funding would increase to £48.6 billion by 2028–29. This compares with an SFC projection made last December at the time of the 2024–25 Scottish Budget of £45.8 billion (although note again that £0.3–0.4 billion of this increase relates to SCAPE costs).
The projections also imply increases in funding between 2025–26 and 2028–29 that average 2.6% a year in cash terms and 0.7% a year in real terms. This compares with increases of 0.4% a year in real terms implied by the SFC’s forecasts as of last December. Top-ups to overall UK government capital spending plans mean that capital funding for the Scottish Government may grow a little in real terms between 2025–26 and 2028–29, rather than fall. But growth will be much slower than the bumper increase now planned for next year.
But very tough choices still loom
These projections are subject to significant uncertainty, with future funding levels potentially billions of pounds higher or lower because of revisions to forecasts and new policy decisions by the UK and Scottish Government. But the projections do demonstrate two key points: first, that funding in future years is now likely to be higher than expected this time last year, driven by increases in UK government funding confirmed in the Autumn Budget; and second, that despite this, tough choices on tax and spending in future years still loom for the Scottish Government.
These tough choices are illustrated in Figure 4, which shows the implications for other areas of day-to-day (resource) spending of different choices for spending on the Health and Social Care portfolio – the largest single area of Scottish Government spending. The top panel illustrates trade-offs in 2025–26, while the bottom panel illustrates trade-offs in the three years to 2028–29.
The first two sets of columns in each panel show scenarios based on our baseline projections for resource funding set out in Figures 1 and 3 and an assumption that all funding for 2024–25 confirmed in the UK Budget is ultimately spent this year. Increasing the Health and Social Care budget by 3.6% a year (in line with our previous assumption for England) would require a real-terms cut to other areas of spending of 2.3% in 2025–26 and an average of 2.2% a year in the following three years. However, as discussed in IFS research earlier this year, the last plans for the NHS workforce in Scotland were much less ambitious than those planned in England, and health spending has grown by less in Scotland than in England over the last two decades. If the Health and Social Care budget was increased by 2.0% a year in real terms, the cut to other areas would be 0.9% next year and an average of 0.5% a year in the following three years.
The last two sets of columns in each panel show the implications of the same scenarios for health spending based on alternative projections for resource funding that assume that the Scottish Government utilises only half of the increase in resource funding announced in the UK Budget this year, with a quarter used in 2025–26 and the remaining quarter split equally across the following three years. With 3.6% increases in Health and Social Care spending, spending on other areas could increase by 2.4% in real terms in 2025–26, but would need to be cut by an average of 2.4% a year in the following three years. With 2.0% increases in Health and Social Care spending, other areas could increase by even more in 2025–26, but still need to be cut back somewhat in subsequent years.
These figures are of course illustrative, but they show that the Scottish Government looks set to continue to face tough trade-offs in future years. Carrying forward funding would ease trade-offs between services next year. But such funding can only be used once: it will only help the budgetary pressures facing the Scottish Government in later years if it is successfully utilised to help boost productivity, address the drivers of service demand, or boost economic performance and hence tax revenue. Even if successful, such efforts may take several years to bear fruit, meaning without further top-ups to UK spending plans and/or increases in Scottish taxes, some services will likely face cuts in future years.
What can the Scottish Government do?
このような状況では、スコットランド政府は現実的な計画を立てるべきである。近年は、給与や国民保健サービスへの負担に充てる資金を確保するために、過剰な約束をし、その後、いくつかの取り組みを延期または縮小するという習慣が見られる。来年の計画は、次のスコットランド予算で策定される予定であり、その後の計画は、春の終わりに予定されている英国全体の支出見直しで設定された時間枠に合わせて、夏の支出見直しで策定される予定である。これらを利用してスコットランド選挙前の「特典」を提供したくなるかもしれないが、中期的な資金調達見通しは厳しいため、選挙後もこれを続けることは、増税や他所での削減を意味する可能性がある。
スコットランド政府にとって、可能であれば、今年の資金増額の一部を「貯蓄」し(例えば、準備金やスコットウィンドの収益からの取り崩しを減らすなど)、公共部門の生産性を高めるスキル、テクノロジー、その他の方法に投資したり、より一般的には経済成長につなげたりすることが賢明かもしれない。また、予算の資本面では、借入と準備金の権限を利用して、今後数年間の資本支出のプロファイルを平準化することができる。資金は、もう少し時間をかけて計画した方が、より有効に活用できるだろう。
スコットランド政府は、公務員給与の引き上げや所得税政策、幅広い税制戦略など、英国の他の地域との差別化を強めている主要政策も評価すべきです。スコットランド政府が予算で発表した新たな決定とともに、これらの問題については、予算発表後の主要報告書で再度取り上げます。