2022年烏克蘭危機爆發後，美西方國家對俄羅斯發起了多輪制裁。其中一項影響深遠的製裁是取消俄羅斯最惠國待遇。最先宣布取消俄羅斯最惠國待遇的是加拿大，之後美國、歐盟先後宣布取消俄羅斯最惠國關稅待遇。 2022年3月15日，包括美國、歐盟、加拿大、澳洲、日本、英國等14個世界貿易組織（WTO）成員提交《關於俄羅斯聯邦在白俄羅斯支持下侵略烏克蘭問題的聯合聲明》，認為俄羅斯違反了國際和平與安全基本原則，聲稱將採取終止對俄羅斯的各項減讓承諾，包括對其產品和服務的最惠國待遇。由於取消最惠國待遇這項制裁措施與其他大量對俄製裁措施同時發布，這項WTO發展史上最大的歷史性變故淹沒在美西方對俄羅斯的海量製裁措施中，並沒有引起學界和相關機構的特別關注和充分重視。因此，有必要研究和分析其內涵和影響。
取消最惠國待遇制裁措施的特徵
根據《關稅與貿易總協定》（GATT）文本第1條的規定，WTO最惠國待遇原則被表述為「每一成員對來自或運往其他國家的產品所給予的利益、優待、特權或豁免，應當立即無條件地給予來自或運往其他成員的相同產品」。 WTO框架下的最惠國待遇原則包含了三方面的內容：一是WTO一方成員給另一方成員的任何貿易優惠都立即無條件地提供給予所有其他成員，使最惠國待遇多邊化；二是WTO的所有成員在國際貿易的各個方面享有的是同等待遇，確保了所有成員在同一水平上進行公平的貿易競爭；三是最惠國待遇原則也適用於服務貿易和與貿易有關的知識產權等方面。
第一，取消最惠國待遇制裁屬於美西方對俄羅斯大規模製裁的貿易制裁。美西方國家對俄羅斯制裁措施，依制裁領域的性質劃分，包括金融制裁、貿易制裁、技術制裁、生產鏈供應鏈制裁等；按制裁對象劃分，包括實體名單制裁（含法人和自然人）、產品清單制裁、市場進入限制等。最惠國待遇主要涉及貿易領域，而取消俄羅斯最惠國待遇意味著其貿易壁壘的增加。
第二，最惠國待遇本質上是一種關稅優惠，與出口管制和產品市場准入限制等非關稅壁壘制裁措施不同，取消最惠國待遇屬於貿易制裁中的關稅制裁。在美西方國家對俄羅斯制裁措施中，無論是商品、技術和服務出口管制，或是禁止進口、禁止交易等市場進入限制，本質上都屬於非關稅壁壘。取消最惠國待遇，意味著俄羅斯不再享有WTO成員國的平均關稅率。 WTO數據顯示，目前歐盟對來自WTO成員方的進口產品平均徵收5.1%關稅，在細分類中農產品的稅率明顯高於其他非農業產品。
第三，取消最惠國待遇制裁是基於國際法和國際組織規範實施的國際組織制裁。美西方對俄羅斯制裁的大多數措施都是基於國內法令，因此被認為是個別國家發起的單方面製裁。即使實現了對俄羅斯制裁的集體行動，仍然改變不了單邊制裁的性質。但最惠國待遇制裁與基於國內法和單方面發起制裁不同，具有把國際貿易組織工具化，透過免除自身義務來剝奪對方權力，從而達到懲罰對方的目的。實施最惠國待遇制裁意味著把WTO當作制裁工具，發起了多邊國際組織對單一國家的集體制裁。因為最惠國待遇規則既是一項WTO成員國作為國際組織成員的國際義務，也是成員國的一項權利，同時更是國際貿易組織賴以存在的基礎規則。把該權利義務當作制裁手段，單方面免除自身的國際義務，取消對方的最惠國待遇權力，是利用國際組織，透過免除自身義務懲罰對方。
第四，實施取消最惠國待遇制裁需要符合WTO規則中的國家安全例外條款。最惠國待遇的核心要義是非歧視和權利義務對等。最惠國待遇要求一WTO成員在貨物及服務貿易、智慧財產權方面不得歧視任何同為WTO成員的貿易夥伴。單方面對俄羅斯取消最惠國待遇，本身就是對俄羅斯進行歧視的體現，恰恰違反了最惠國待遇義務。特別是，美歐等WTO成員根據其國內法案採取提高關稅、禁止進出口、禁止俄羅斯企業在國內市場上的經營等行動，這些制裁措施還涉嫌違反關稅及服務開放承諾減讓、取消數量限制等具體的WTO義務。為此，對於其單方面取消最惠國待遇的行為，相關WTO成員方均需要有合法依據，一般是援引WTO規則中的「安全例外」條款。在上述美歐等14個WTO成員的《聯合聲明》中，各成員均指出，俄羅斯的相關行為違反了《聯合國憲章》項下保護國際和平與安全根本原則的義務，就是在以安全例外作為取消俄羅斯最惠國待遇的合法依據。儘管WTO框架下的安全例外條款允許各成員「在戰時或國際關係中的其他緊急情況下」為保護其「根本安全利益」採取「必要措施」和行動，但長期以來，安全例外條款的規定都比較寬泛和模糊，這使得成員在引用時帶有隨意性。特別是近年來，在美國的掣肘下，WTO上訴和仲裁機制癱瘓，工作停擺，「安全例外條款」規定的模糊性為一些成員國隨意發起取消最惠國待遇制裁創造了條件。
美西方取消俄羅斯最惠國待遇帶來的衝擊與影響
美西方取消俄羅斯最惠國待遇對俄羅斯及全球經濟和政治關係的影響是多方面的。取消俄羅斯最惠國待遇不僅削弱了俄羅斯在特定市場的貿易競爭力，也對世界經濟格局和全球經濟體系帶來了巨大衝擊。
俄羅斯重構多元對外經濟合作關係
面對制裁，俄羅斯開始面向全球南方和友好國家，重建多元對外經濟合作關係。取消俄羅斯最惠國關稅待遇，直接削弱了俄羅斯商品在上述14個WTO成員國市場的競爭力。加上伴隨著對俄羅斯出口管制、禁止交易、市場進入限制，俄羅斯與上述14個WTO成員國的貿易合作迅速減少。
根據俄聯邦海關總署數據，2023年俄羅斯貿易總額7,101億美元，俄羅斯重要貿易夥伴中已經沒有西方國家。其中，51%是與亞洲國家，11%同中東，8%同近鄰國家（獨聯體國家、波羅的海三國、烏克蘭和喬治亞），即與亞洲國家的貿易佔俄羅斯外貿總額的70%。另外，同歐洲國家的貿易總額佔比從2021年的41%下降到23%，4%同美洲國家，3%同非洲國家。在主要貿易夥伴國中，中國（2,401億美元）保持先前的領先地位，印度（649億美元）、土耳其（565億美元）、白俄羅斯（550億美元）、哈薩克（260億美元）緊隨其後，這五個國家約佔2023年俄羅斯貿易總額的60%。德國（122億美元）、韓國（150億美元）、阿聯酋（121億美元）、巴西（113億美元）、荷蘭（99億美元）分居第6-10位，其中阿聯酋2022年排名第16位。
2024年俄羅斯對歐洲貿易持續下降。 2024年1—5月，俄羅斯外貿總額2,799億美元，對歐洲出口較去年同期下降37.4%，從歐洲進口年減16.6%。根據歐盟統計局的數據，2024年1—5月，俄羅斯在歐洲出口的份額為1.4%，進口佔1.6%。作為對比，2022年第一季這些數字分別在3%和9%左右波動。
對俄羅斯和歐盟經濟影響最大
歐盟遭遇通膨衝擊和製造業外流，俄羅斯不得不重組能源出口市場，並被迫重新實施工業化經濟結構轉型。
美西方國家取消俄羅斯最惠國待遇，並對俄羅斯實施出口管制和市場准入限制等其他制裁措施，實際後果是這些經濟體與俄羅斯在短時間內完成了強制脫鉤。由於美國、日本與俄羅斯的雙邊貿易量相對較小，取消最惠國待遇的象徵意義大於實際影響，無論對俄羅斯或對日本、美國，產生的直接和間接經濟影響均不顯著。但對俄羅斯和歐盟而言，其影響確實深遠。
在俄歐經貿關係和生產鏈供應鏈強制脫鉤之前，俄國貿易佔俄羅斯外貿總額的比重超過40%，許多歐洲國家（如德國、奧地利）30%以上的石油天然氣供應來自俄羅斯，有些國家甚至超過50%。這就形成了一種經濟生態關係──俄羅斯高度依賴歐洲的資金、技術、設備和能源需求，向歐洲出口石油天然氣，從歐洲取得技術、資金和設備。 2021年俄羅斯超過35%的原油出口和超過56%的天然氣（包括管道天然氣和液化天然氣）出口以歐洲為目標市場。俄羅斯的廉價能源成為歐洲製造業競爭力和低通膨生活的物質基礎，與歐洲的生產鏈供應鏈關係維持俄羅斯的經濟運作。俄歐之間實際上形成了一種緊密的經濟相互依存關係。
歐盟取消俄羅斯最惠國待遇，並透過出口禁運和市場准入限制與俄羅斯脫鉤之後，歐洲遭遇了嚴重的通貨膨脹和製造業衰退。 2021年歐盟從俄羅斯進口的石油、煤炭和天然氣分別佔歐盟進口總量的26%、52%、52%。烏克蘭危機爆發僅一個月，2022年3月能源的價格出現了明顯的飆升。數據顯示，歐洲電價在2022年8月以400歐元/兆瓦時達到歷史新高；天然氣價格上漲至320歐元/兆瓦時。能源價格飆升直接推高了歐盟的通貨膨脹。 2022年歐盟的年通膨率從1月的5.6%上漲到10月的11.5%。 10月的能源通膨率高達35%。其中，受高通膨影響最大的國家中，愛沙尼亞同年10月的年通膨率高達19.36%。直到2022年末，歐盟通膨率上升的趨勢得到緩解。之後，花了一年多時間，歐盟才基本完成了能源供給來源的重建，實現了通膨率的下降和穩定。
能源價格暴漲和通膨率上升，為歐盟經濟帶來重創。作為歐盟經濟的「火車頭」、歐洲產業鏈的核心，德國以俄羅斯廉價能源與廣大外部出口市場為依賴、以製造業為支柱的經濟模式遭受重擊，德國首先陷入技術性衰退。法國、義大利等均遭遇經濟指標異常和財政壓力快速上漲的衝擊。
俄羅斯失去歐洲能源市場，天然氣出口從2021年的將近3,000億立方公尺減少到2023年的1,460億立方公尺。原油出口透過「影子船隊」和挖掘亞洲市場保持了穩定。失去能源出口驅動，面對出口禁運，俄羅斯不得不加速進口替代和實施再工業化經濟結構轉型。在戰時經濟政策推動下，俄羅斯頂住了製裁壓力，實現了投資成長和經濟的超預期成長。 2023年國內生產毛額（GDP）成長率達到3.6%，2024年前第三季實現了4.1%的快速經濟成長。其中，工業部門製造業成長率高達8.1%。
對全球經濟治理秩序帶來嚴峻挑戰
取消最惠國待遇可視為美西方對俄羅斯的一種政治和戰略表態，即不再將俄羅斯視為經濟夥伴。但美西方等14個WTO成員國的這項行動將對WTO的合法性造成長期衝擊。因為最惠國待遇是WTO的核心原則之一，美國和歐盟是WTO的重要創始成員國，在WTO已經因為美國的阻擾無法正常運作和對貿易爭端及時做出最終裁決的情況下，美國和歐盟等14個成員國的上述措施必然會削弱WTO的公信力和影響力，為全球經濟治理秩序帶來嚴峻挑戰。
特別是美歐與俄羅斯的經濟權力對抗，嚴重動搖了戰後國際經濟秩序的基礎。取消最惠國待遇所援引的國家安全例外條款，與當前美西方把經濟問題泛政治化、泛安全化的政策一脈相承，給世界經濟體系帶來嚴重的消極影響，加速了國際市場的分割和國際生產鏈供應鏈的碎片化，動搖了戰後國際經濟體系的政治基礎。
俄羅斯對取消最惠國待遇等製裁打壓的法律反制
在烏克蘭危機的大背景下，美西方取消俄羅斯最惠國待遇，是在WTO框架下對俄羅斯的遏制和壓制。儘管取消最惠國待遇在WTO協定項下的合法性仍存在疑問，但此行動已為相關方和國際貿易體系帶來了巨大衝擊和影響。美西方宣布取消俄羅斯最惠國待遇之後，2022年3月15日，俄羅斯發布文件就WTO框架下的最惠國待遇爭議進行了回應。俄羅斯在文件中指出，西方各國實施的單邊貿易措施，是不計後果的“經濟戰爭”，將會導致全球範圍內的附帶損害，並進一步削弱多邊貿易體制的規範作用。隨後，俄羅斯就美西方上述行動實施了相應反制措施，並採取法律手段予以應對。
俄羅斯防制裁衝擊和穩定國內經濟的舉措包括：金融穩定一攬子政策；透過平行進口解決生產鏈供應鏈短缺衝擊；開拓友好國家進出口市場；建立替代性結算支付體係等。在反制裁的一系列措施中，就取消最惠國待遇、凍結俄羅斯資產、損害俄羅斯國家安全和經濟主權的行為，俄羅斯也運用法律手段進行了反制。
俄羅斯的反制裁立法體系主要有三個支柱：一是《關於特別經濟措施和強制性措施法》，二是《關於影響（反制）美國和其他國家不友善行為措施法》，三是《俄羅斯聯邦仲裁程序法》，這三項立法都發生在烏克蘭危機和俄羅斯被取消最惠國待遇之前。在烏克蘭危機爆發後，俄羅斯面臨美西方制裁的大規模衝擊，三次修訂《關於特別經濟措施和強制措施法》（2022年、2023年、2024年各修訂了一次），四次修訂《關於影響（反制）美國和其他國家不友善行為措施法》 ，多次修改《俄羅斯聯邦仲裁程序法》中涉及外國案件部分的重要條文，為應對美西方凍結俄羅斯資產，制裁俄羅斯經濟實體和法人，對俄羅斯實施出口管制、稅收歧視和市場准入限制等敵對行為，採取相應的反制行動提供法律依據。
第一，修訂《關於特別經濟措施和強制措施法》，回應國際經濟制裁和壓力。俄羅斯長期以來有意識地建構具有系統性和戰略性的反制裁法律體系，以有效應對制裁。烏克蘭危機後的三次修訂，分別是2022年6月（增補資產凍結條款的規定，以便符合國際標準並適合國內法律規範）、2023年8月（擴展與補充可以被採取特別經濟措施的對象，對外國組織在俄羅斯境內活動的收縮，以便對應美國制裁的50%規則，對等報復）和2024年8月（收緊外國組織在俄羅斯境內的活動，維護金融安全）。俄羅斯對這些條文的修訂顯示出，俄羅斯一直在加強對金融交易的控制，保護其經濟利益，同時確保其金融機構在執行必要的經濟措施時的合法性和正當性。
第二，《關於影響（反制）美國和其他國家不友善行為措施法》直接且全面地體現了俄羅斯在法律上反制美國制裁遏制政策的思路。美西方針對俄羅斯的各種制裁措施和法律工具根據目標分類，主要包括產品（Product）、人才（Intellect）、資金（Fund）、科技（Technology）和供應鏈（Supply Chain）。美國主導的這些制裁措施和法律工具在相當程度上沿襲了冷戰時期美國針對蘇聯的思路與制裁路徑，承襲了先前的遏制政策以及相關政策的目標，即防止對手成為擁有威脅美國主導地位能力和意志的國家或國際行為體。俄羅斯以《關於影響（反制）美國和其他國家不友善行為措施法》對美國的各個遏制目標進行分類反制。例如，在產品與科技項下，禁止不友善國家實體向俄羅斯出口產品和原料，禁止其在俄境內實施工程、提供服務；在供應鏈項下，禁止生產者為外國不友善國家實體提供產品和原材料。
為了提高《關於影響（反制）美國和其他國家不友善行為措施法》應對和反美西方制裁的針對性，俄羅斯分別在2022年5月、2022年6月、2023年12月和2024年8月對該法實施了四次修訂。主要涉及：限制俄羅斯銀行向外國當局提供信息，以保護自身企業和資金受到外國制裁影響，可以稱之為金融機構對外提供信息的許可證制度；旨在確保俄羅斯聯邦金融穩定的反制裁措施的引入和應用；對位於俄羅斯聯邦境內的不友好外國人士的動產和不動產、屬於不友好外國人士的證券、俄羅斯法人實體授權（股份）資本的股份以及屬於不友好外國人士的財產權的臨時管理。該項是對俄羅斯聯邦內不友善的外國人士財產的限制與管制。這條對外國法律實體在俄羅斯聯邦境內的活動進行規範，對應的是歐美對俄羅斯聯邦、個人和實體在歐美財產的凍結進而實施的反制裁措施。
由於俄羅斯自身經濟體量以及經濟結構的原因，《關於影響（反制）美國和其他國家不友善行為措施法》的相關規定具有完全的域內法特色，沒有試圖像美國那樣施加域外法的效力，其實質是域內的控制與報復。
《俄羅斯聯邦仲裁程序法》中涉及外國案件部分的重要條文修訂，主要是2022年對該法第52條——檢察官參與的案件作出修訂，對於「檢察官有權向仲裁法院提出申請」的部分作出新增與擴展，增加了7項。這項修訂，主要是為了在歐美對俄羅斯制裁拉開序幕，俄羅斯能夠對此進行反制裁。這體現修訂後，檢察官有權申請違反《關於特別經濟措施和強制性措施法》和《關於影響（反制）美國和其他國家不友善行為措施法》的交易無效。
俄羅斯反制裁實踐的啟示
美西方大規模製裁對俄羅斯經濟帶來巨大衝擊。但得益於2022年之前長達八年的經濟「堡壘化」建設，也得益於俄羅斯的自然資源禀賦，更得益於俄羅斯及時有效地應對與反制裁措施，俄羅斯經濟在2022年頂住了製裁壓力，表現出十足的韌性，經濟衰退幅度只有-1.2%。 2023年俄羅斯經濟在軍工訂單刺激和製造業迅速擴張的背景下實現了3.6%的超預期成長，2024年前三季經濟成長率仍高達4.1%。俄羅斯成功抵禦住了製裁壓力，實現了經濟成長。俄羅斯反制裁的實踐效果給我們許多啟示，反制裁經驗值得借鏡。
首先，單方面製裁是一種經濟霸權，並不被世界多數國家接受。參與美西方對俄羅斯制裁的國家和經濟實體共47個，並不是世界的大多數。單方面製裁和經濟泛政治化泛安全化，是自我孤立。俄羅斯將參與制裁的國家和經濟實體定義為“不友好國家”，並實施反制措施，同時發展與沒有參與制裁的“友好國家”的經濟合作，成功重構了國際經濟合作夥伴，抵消了製裁的大部分負面影響。
其次，制裁效果一方面取決於被制裁方的經濟規模和產業體系特徵，另一方面取決於制裁實施方所擁有的國際霸權權力。俄羅斯作為自然資源豐富、市場規模達1.4億人口和產業體系相對完整的國家，擁有應對制裁的充分條件，制裁不可能摧毀俄羅斯經濟。同時，美國作為發起制裁的主要實施方，其擁有霸權權力還不足以對一個大國造成致命性威脅，制裁和強制脫鉤斷鍊是傷敵一千自損八百的行為。對俄羅斯威脅更大的是次級制裁和美歐組成的製裁聯盟。應對次級制裁和製裁聯盟的威脅，需要強大的經濟實力和國際競爭力。
最後，反制裁法律體系建設需要未雨綢繆，及早準備。俄羅斯反制裁法律三支柱是系統性且比較完整的立法反制裁實踐。制裁敵對措施發生後，俄羅斯借鑒和對接國際標準，適時修訂和完善相關法律條款，為反制裁提供了法律工具。這一經驗值得借鏡。
來源：《中國外匯》雜誌
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