8月23日,住房城鄉建設部副部長董建國在國新辦舉行的記者會上表示,研究建立房屋體檢、房屋退休金、房屋保險制度,建構全生命週期房屋安全管理長效機制。目前,上海等22個城市正在試辦。其中,房屋退休金個人的帳戶透過繳納住宅專款維修基金已經建立起來,試點的重點是政府將公共帳戶建立起來。
核心觀點
房屋退休金並非首次提出。我國房屋維修金制度始於1998年,當時被稱為房屋維修基金,2004年房屋維修金演變為房屋辦理產權證時必須繳納的費用。 2007年10月建設部正式通過《住宅專項維修經費管理辦法》,規定自2008年2月起,繳納標準為「依住宅建築安裝工程每平米造價的5-8%」。自2022年以來房屋退休金制度被多次提及。 2022年5月,住建部部署開展全國自建房安全專案整治,指出要研究建立房屋「退休金」制度,更好解決既有房屋維修資金來源問題;同月,國務院印發《關於全國自建房安全專案整治工作計畫的通知》,指出「研究建立房屋定期體檢、房屋退休金和房屋品質保險等製度」。
2023年4月,全國自建房安全專案整治工作電視電話會議召開,提出「積極推進房屋退休金、房屋定期體檢、房屋品質保險'三項制度'試點」。本次住建部部長再次強調建立房屋退休金制度,或顯示試點工作將加速推行。 8月20日上海第十六屆人大常委會第十五次會議上,提及「截至2023年末,上海全市城鎮既有住房建面超7.6億平,大量房屋開始步入中老年,為此將探索實施三項制度:
一、房屋定期體檢制度:主要是定期對房屋進行全面檢查,及時發現房屋存在的問題,對症下藥消除安全隱患。
二、房屋安全保險制度:在房屋面臨較大風險、需要動用較大資金時,發揮保險托底作用。
三、房屋退休金制度:主要服務房屋體檢、房屋保險以及房屋「小修小補」的支付。考慮分兩步推進:第一步,今年先行在浦東等區開展試點;第二步,在試點基礎上,明年全市推開」。
我們認為目前提出「房屋退休金」的主要目的有二:
(1)目前住宅專項維修經費使用率較低。目前我國針對房屋公共部分的維護和改造,主要使用的是住宅專項維修資金,一般來自業主自行繳納。根據上海市房地產科學研究院在《中國房地產金融》發表的文章,目前全國住宅專項維修資金結餘超過1兆元,上海、北京、杭州等城市結餘超過百億元;但受申請動用程序繁瑣等因素影響,目前住宅專項維修經費的提領率較低,累計使用資金僅佔累計歸集資金的10%左右,北京商品住宅專項維修資金提取率不足10%,成都和深圳分別約為4%和5 %,大量資金沉澱未有效利用,且使用率普遍較低,我們認為,未來也許會透過定期的「房屋體檢」來盤活這類資金。
(2)老舊住房的佔比將持續攀升,老舊小區改造所需的資金量大,可以透過梳理和盤活住房專項維修資金來推進老舊小區改造工作。根據住建部最新揭露的數據,截至2022年底,我國城鎮既有房屋中建成年份超過30年的佔比接近20%,進入設計使用年限的中後期;預計到2040年前後,將有近80%的房屋進入這個階段。受過去房屋建設階段客觀條件的限制,部分存量住房在整體規劃、設計標準、建築材料、建造工藝、節能性等方面有所欠缺;以及後期物業管理上,低物業管理費和高運維養護支出,使得大多數老舊小區很難進行高品質服務。因此許多老舊房屋普遍存在牆體結構安全隱患、屋頂滲漏、外牆脫落、設施設備老化等問題,我國城市發展進入都市更新階段。根據住建部,截至2023年末,我國累計改造老舊小區超過25萬個,惠及1.1億人,2024年計畫新開工改造老舊小區5.4萬個。透過使用沉澱的專項維修基金來減輕政府對老舊小區改造的資金壓力。
我們預期房屋退休金制度大概率將由個人與公共帳戶兩個構成,另外可能在加一個其他帳戶。其中公共帳戶的資金來源待進一步探討。
(1)個人帳戶:即房屋專案維修資金,由全體業主在購買新房屋時繳納並共同所有。這部分理論上在購屋新房的時候已經交過了,因此在剩餘資金充足的情況下是不需要另外交錢的。先前根據2007年制定的《住宅專項維修資金管理辦法》規定,商品住宅的業主、非住宅的業主交存首期資金的數額為當地住宅建築安裝工程每平方米造價的5-8%,未出售的物業由建設單位交存。業主分戶帳面住宅專案維修經費餘額不足首期交存額30%的,應及時續約。成立業主大會的,續交方案由業主大會決定。未成立業主大會的,續約的具體管理辦法由政府建設主管機關會同同級財政部門制定。以2022年我國平均住宅建築工程造價成本2185元/平、5%繳納比例計算,首期住宅專項維修經費繳納費用約109元/平。
(2)公共帳戶:由政府主導建設,無需業主繳納。資金來源有可能是從土地出讓金、或者房產相關稅收中提取一部分、或者來自維修資金的增值收益、公積金增值收益、政府財政補貼等,也可能會從原來的老舊小區計劃改造資金、城市更新基金資金等當中劃撥一部分;同時社區內部也可以探索更多元化商業化的資金籌集方式,例如從小區內商店、停車場、廣告看板等公共設施的收益中歸集一部分。由於個人帳戶的房屋專案維修基金是按照房子造價的5-8%繳納的,老舊房屋的造價低但如今的維修成本高,專項維修基金或無法負擔老舊房屋的維修。因此,當下有必要引入公共帳戶資金,以強化住房維修保障。除了個人帳戶與公共帳戶以外,未來也可能增加其他商業性質的房屋退休金帳戶,我們認為可能會以保險帳戶形式出現,可以由業主自主選擇購買。
我們認為,房屋退休金制度需要理性看待,這次提案的重點有兩個:
第一,在於政府主導的公共帳戶的建立,理論上無需業主新增繳納費用。同時,考慮到大部分2000年後建成的住宅本身的維修基金有一定規模且當前使用率較低,只有少部分老舊房屋可能使用過一部分,盤活現有的個人帳戶是工作的重點內容之一。我們認為,房屋退休金更可能是一種統籌形式,存在「以新養舊」的可能性。
第二,重點其實在於「房屋體檢」和「房屋保險」上,定期體檢是需要資金的,體檢的頻率和內容將決定資金的規模,這就要去使用房屋養老金了。而保險可能涉及額外的資金,參考美國,房屋維護資金與房屋保險是分開繳納的,這也就要業主額外付費了。
我們認為,政策的執行仍需要商榷:
(1)未來的「房屋體檢」是否強制?誰來「體檢」?如何定價與收費? 「體檢」後如何進行後期的維護?
(2)房屋保險誰繳?繳納後如何使用?
(3)未來房屋退休金如何管理,是全市統籌管理還是各小區分開管理?以上都是在政策實踐過程中需要明確的問題,仍需要等待相關細則的推出。
從海外經驗來看,沒有直接被稱為「房屋退休金」的費用,但是日本和美國都有房屋修繕相關費用。其中,日本為住宅維修專門設立了修繕積立金制度,由業主每月繳納,且隨著房齡增加而增加;美國業主則每年需要分開繳納房屋維護資金和房屋保險,整體約需要繳納房產價值的1.3-2.5%。但與中國的差別在於:
(1)支付節點不同:與我國需要在購置新房時繳納住宅專項維修基金不同,日本與美國的房屋修繕相關費用更接近於是一種持有成本,需要以月或年為單位定期、持續繳納。
(2)管理方不同:日本與美國的房屋修繕相關費用由業主委員會或物業管理公司管理,政府無權介入,預算、費用的審核批准支付以及財務報表的公示均由業主委員會負責。我國《住宅專項維修資金》管理辦法中明確規定業主大會成立前,由物業所在地政府財政部門或建設主管部門負責管理;業主大會成立後,由業主大會委託所在地一家商業銀行作為專戶管理銀行,開立專戶,以物業管理區域為單位設帳。而根據住建部2020年的統計,全國小區中業委會成立的比例約為30%,業委會成立的比例較低,多數資金仍由政府部門管理。
日本:為住宅維修專門設立了修繕積立金制度。日本業主每個月都會交一筆修繕積立金(修繕費),是將來對公寓共用部分進行大規模維修的儲備金,也用於共用部分平時的維護和修繕,維護房屋的公共部分如牆體立面、樓梯、屋頂、供水設備、消防設備、電氣設備等。分長期維護、緊急維修兩類,一般由業主委員會決定,並選定有能力的管理公司進行監管。長期維護是為維護外牆、屋頂防水、市政水管等共用部分所製定的維護計畫。在製定維護計劃時,需要說明維護時間和預算。一般會累積到一定時長啟動大規模修繕工程,通常情況下維護的周期大約分為:第一次大修,12-15年;第二次大修,20-25年;第三次大修,30-35年。
修繕費因項目不同而收費不同,且隨著公寓年數的增加而增長,建築物越老,所需要支付的修繕金就越多。根據日本國土交通省的調查,2018年每月每戶的平均修繕費為11243日元(折合人民幣557元),自1999年以來穩步提升,年複合增長率為2.2%,其中房齡24-28年的平均257日圓/月/平(折合人民幣12.7元/月/平),房齡19-23年的平均191日圓/月/平,房齡14-18年的平均153日圓/月/平,房齡7-13年的平均150日圓/月/平,房齡4-8年的平均126日圓/月/平,房齡0-3年的平均僅93日圓/月/平(折合人民幣4.6元/月/平)。許多公寓將維修準備金的餘額存入銀行,但也有將其中的一部分用於政府債券和投資。
美國:每年需要分開繳納房屋維護資金和房屋保險。美國透過制定《統一建築物區分所有權法》(1957年)、《公寓所有權創設模範法》(1962年)和《統一共同權益產權法》(1982年)對房屋維護資金的管理、收繳和使用進行了立法規定。主要分為房屋維護資金及房屋保險:
(a)房屋維護經費:由業主繳納,類似我國的住宅專款維修經費。一方面用於社區公共部分以及共用設施設備的日常維護費用,另一方面也是緊急儲備資金,在設施設備需要大修時使用,大修包括一些比較昂貴的項目,例如更換電梯、維修屋頂等。美國業主協會每年編列預算方案,在編製方案時,會考慮業主的承受力和周邊小區物業狀況。根據行業標準,收取房屋市場價值的1-2%作為房屋維護資金,獨立屋通常需要更多維護工作,例如屋頂維修、外牆粉刷、庭院護理等,相對費用較高;高層公寓維護費用相對較低,大部分由物業公司負責。業主在繳納維修金時,通常會與物業管理公司或業主協會簽訂合同,明確資金的使用範圍和監管方式。物業管理公司或業主協會會定期公佈財務報表,讓業主了解資金的使用情況,以確保其透明度和公正性。絕大多數的維修資金在閒置期內通常會存入儲蓄帳戶,以獲得穩定的收益。
(b)房屋保險:為物業提供全面保障,彌補自然災害、意外事故或其他不可預見的事件所造成的損失,因房產所在地、房屋結構及保險範圍等因素收費不同,通常為房產價值的0.3- 0.5%。保險也可以為物業的公共設施和設備提供額外的保障,包括電梯、空調系統、屋頂等。
風險提示:制度推進與試辦城市落地情況不如預期;資金繳納後的監理問題;資金的使用效率不如預期。