目前中國國內存在著將歐盟碳邊境調節機制(CBAM,俗稱「碳關稅」)和「綠色貿易措施」這兩個概念混同、以偏概全的問題。這會導致政府和民間過度誇大CBAM的影響,忽略其他對出口衝擊更大的綠色貿易措施,例如歐盟的《電池法規》和產品生態設計規則(ESPR)。
歐盟在過去五年編織了一個複雜的、無所不包的「綠色規則網」。在這個規則網中,有兩大塊政策措施直接影響國際貿易和全球供應鏈:一是旨在減少歐盟溫室氣體排放的氣候措施,也就是「Fit for 55」政策包;二是旨在推動歐盟經濟向綠色和永續轉型的「循環經濟行動計畫」(見下圖)。
CBAM是歐盟的氣候措施-「Fit for 55」政策包的一部分,也是歐盟碳市場的衍生政策。這一本質決定了在CBAM的政策出發點中,實現溫室氣體減量優先於獲得產業競爭優勢。相較之下,「循環經濟行動計畫」的主要政策出發點就是提高歐盟經濟的綠色競爭力,所以其子規則(如《電池法規》和產品生態設計法規)對中國出口的影響更為直接和迫切。
CBAM並非完全有利於歐盟產業
CBAM是否一定會有保護歐盟產業、提升歐盟經濟整體競爭力的實際效果?這個問題沒有直截了當的答案。 CBAM的作用是為進口產品增加一個額外成本。從2026年起,非歐盟產品進入歐盟市場,要和歐盟產品一樣以歐盟的碳價水準背負「碳成本包袱」。這個包袱以前進口產品是不背的。從這個角度來看,CBAM會提升歐盟產品在本土市場的競爭力。但是這個競爭力的提升並非沒有代價,代價就是放棄碳市場免費配額。
在CBAM落地前,歐盟的鋼、鋁等有「碳外洩風險」的高排放產業一直可以拿到大量的碳市場免費配額,也就是不要錢的碳排放指標。 2026-2034年期間,歐盟鋼、鋁、水泥、化肥、氫等五個產業獲得的免費配額將逐漸取消。以歐盟鋼廠為例,免費配額可大致覆蓋它四分之三的碳排放,剩下的四分之一才需要付費(購買配額)。但CBAM會改變這種情況。從2026年開始,CBAM在對進口鋼鐵徵收碳費的同時,也逐漸減少給歐盟鋼廠的免費配額,到2034年就徹底不給了。
所以從歐盟鋼廠的角度看,CBAM看得見摸得著的效果就是碳排放成本增加——原來碳排放有免費配額“罩著”,現在要去買配額了。這就是為什麼歐盟的鋼、鋁、水泥、化肥等產業組織對CBAM的表態很耐人尋味:免費配額的停發宜緩不宜急,CBAM是從來沒試過的新東西,效果到底咋樣還不好說。筆者認為,歐盟企業的小算盤算得很清楚──比起對進口產品徵收CBAM,真金白銀的碳排放補貼(免費配額)來得更實在。
還有再深一層,CBAM給非歐盟產品進入歐盟市場施加了額外成本,是增加了歐盟產品在本土市場的競爭力,但歐盟產品的出口競爭力會因CBAM而下降。因為免費配額的取消會進一步增加歐盟產品的碳排放成本,而在歐盟以外的市場上,非歐盟產品可以甩開CBAM帶來的碳成本包袱與歐盟產品競爭。這就是為什麼歐盟產業一直呼籲CBAM的製度設計必須考慮歐盟產品的出口問題。目前的CBAM規則擱置了這個問題,留待2028年再評估。
再看CBAM對歐盟經濟整體競爭力的影響。假設CBAM能起到保護歐盟產業的效果,那麼受保護的產業體量也是有限的(歐盟共有25家鋼廠,鋁產能呈萎縮趨勢並嚴重受制於能源價格)。而另一方面,鋼鋁是汽車等許多下游產業的「工業糧食」。 CBAM落地後,進口鋼鋁將和歐盟本土生產的鋼鋁負擔相同的碳排放成本,這意味著歐盟的所有下游工業部門將無法獲得低碳排放成本的鋼鋁原料。整體來看,即使假設CBAM會在一定程度上保護歐盟的鋼鋁等少數高排放產業,也會削弱,而非增強歐盟製造業的整體競爭力。
CBAM一定會削弱中國產品的出口競爭力嗎?
另一個誤解是認為CBAM必定會削弱中國產品的出口競爭力。
中國國內對CBAM的影響分析幾乎無一例外地只盯著中國產品的出口成本增加。這種思維的限制在於忽略了國際貿易中產品競爭力的橫向比較。 CBAM並非只增加中國產品的出口成本。如果CBAM開徵之後,中國輸歐鋼鐵產品的成本增加50歐元/噸,而印度和俄羅斯產品增加100歐元/噸,那麼在其他條件不變的情況下,中國產品在歐盟市場上必然會取代一部分印、俄產品的市佔率。所以,CBAM對貿易的影響可以概括為:獎勵綠色產能,重分歐盟市場份額。
如前所述,CBAM的作用是一視同仁地為所有非歐盟產品增加一個額外的成本-碳排放費用,所以照理來說CBAM的實施有利於歐盟本土產品擴大市場份額。但是由於產能和綜合成本等多方面的掣肘,歐盟本土產品不可能把市場全部“吃掉”,仍然會有相當一部分市場要靠進口來填補。在這部分市場,非歐盟廠商的座次會重排,有些會因為CBAM帶來的額外負擔而失去份額,丟失的份額將轉移給那些能夠以較低成本提供低碳強度產品的廠商(見下圖)。
圖:非歐盟廠商-中國的A和B、印度的C、俄羅斯的D同時向歐盟出口,適用相同的CBAM規則。 A的產品單位排放強度最低,承擔最低的CBAM額外成本。在其他條件相同的情況下,A產品具有競爭優勢,會取代B、C、D的部分市佔率。
筆者認為部分中國的先進鋼鐵企業有潛力在CBAM實施後增加歐盟市場的佔有率。閱讀國外關於鋼鐵業脫碳的各種報告會發現,雖然國外的近零碳鋼鐵「明星」項目出鏡率很高,但最遠也只走到示範(pilot)階段。倒是中國河鋼和寶武的氫基豎爐已率先投入商業化運作。這並不是說中國在鋼鐵脫碳方面已經遙遙領先了,只說明中國企業一旦認準脫碳目標,在落地方面未必落後。 CBAM將在客觀上獎勵具有成本競爭力的低碳鋼鐵產品,筆者相信中國鋼鐵業對此已經有一定認識。
在企業應對CBAM方面,在筆者所接觸的有限範圍內,並未有鋼鐵冶煉企業(區別於緊固件等下游鋼鐵加工企業)反映在資料填報方面遇到實質困難。在實操層面一個值得關注的問題是,如何確保下游鋼鋁加工業者能夠從上游鋼鋁冶煉企業取得鋼鋁原料的實際排放強度資訊。這對下游企業滿足CBAM填報要求至關重要。從2024年10月起,由於CBAM規則開始限制使用碳排放強度預設值,這個問題就變得無法迴避了。建議相關部門考慮建立協調機制,既考慮下游加工企業必須知悉其鋼鋁原料的實際碳排放信息,也要考慮上游鋼鋁冶煉企業關於提供數據的合理顧慮。
中國企業需要與境外對話溝通的管道
根據筆者的接觸,中國企業在應對CBAM和《電池法案》等「綠色貿易措施」時普遍存在的困惑是,不知歸哪個政府部門負責,不知應向哪個部門諮詢和求助。筆者認為,「綠色貿易措施」歸根究底還是貿易問題,是以氣候和環境為理由而採取的貿易措施,它直接作用於出口和貿易,所以應屬貿易主管部門的職責範圍。 CBAM和《電池法案》等規則的出現向全世界傳遞了一個明確無誤的訊息,氣候和環境問題與貿易正在變得越來越密不可分。所以中國有關部門在製定氣候和環境相關政策時也必須考慮對出口和貿易的影響。碳市場、碳足跡、綠電綠證等相關政策都會直接影響中國的出口競爭力。
龍頭的動力電池企業對電力碳足跡問題特別關注。但是電力碳足跡不是某一個企業的問題,也不只是電池產業的問題,它關係到所有中國產品的出口競爭力,關係到中國經濟的整體競爭力。因為沒有任何產品的生產能離開電,電力碳足跡因子的缺失會影響幾乎所有中國產品的碳足跡計算。 「電——碳」問題對出口和貿易的競爭力影響很大。
中國企業一方面不清楚向國內哪個政府部門求助,另一方面也缺乏有效的和國外規則制定者對話溝通的管道。筆者接觸的一些產業龍頭企業希望和歐委會相關部門在技術層面進行溝通,但缺乏通暢的、名正言順的管道。建議相關部門考慮建立綠色貿易規則工作小組,吸收對歐盟等外部規則有真正深刻理解的專家和產業代表,建立與歐委會相關職能部門的對話管道,目的在於解決實際遇到的技術性障礙,使對方的技術官員更了解中國的實際情況,爭取有利於中國產業的合理的規則調整。特別重要的是,這個溝通機制的中方參與者應對國外規則和政策邏輯有深入的理解,才能實現有效溝通。
來源:財經ThinkTank