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回顧整場戒嚴鬧劇始末,從尹錫悅強渡關山失敗、到韓國朝野的彈劾角力,其實都凸顯韓國的製度問題。如今尹錫悅豪賭失敗,面臨清算幾乎是無可避免的下一幕,但制度無法限制權力、甚至激化矛盾的根本症候,恐怕會在韓國未來持續重演。
消息一出,場外反尹民眾歡聲雷動,只是後續發展似乎持續歹戲拖棚:尹錫悅聲稱不會迴避法律責任、卻不斷拒收傳票;負責審理罷免案的9名憲法法官中,有3人任期屆滿離職,韓國朝野卻在任命新法官上莫衷一是,執政黨國民力量主張除非總統職務空缺,否則代理當前權限的總理並無資格任命法官,最大在野黨共同民主黨則反駁,這是執政黨的刻意拖延。
顯然,尹錫悅之所以負隅頑抗,不只是個人的權欲戀棧與不甘使然,更有執政黨的暗中支持,目的就是不讓在野黨「贏得太順利」。
而回顧整場戒嚴鬧劇始末,從尹錫悅強渡關山失敗、到韓國朝野的彈劾角力,其實都凸顯韓國的製度問題。如今尹錫悅豪賭失敗,面臨清算幾乎是無可避免的下一幕,但制度無法限制權力、甚至激化矛盾的根本症候,恐怕會在韓國未來持續重演。
回顧韓國總統制的演變,從1980年代以來橫跨了第五共和、第六共和兩個歷史時期,且與最早實行總統制的美國相比有所不同:韓國總統既是國家元首又是政府首腦,但不設副總統,而是設國務總理協助總統工作、統籌內閣閣員;總統不能連任,實行單任制。這些規範當然有其歷史淵源,就是希望杜絕總統獨裁的危險基因。
首先是1980年10月27日,全斗煥政府正式頒布新憲法,在三個層面上改革了韓國的總統制。
第一,總統任期為7年,實施單任制,且憲法還新增「為延長總統任期或總統連任而進行修憲時,現任總統必須除外」的條文,有利政權和平交替,從而推動韓國的民主化進程;第二,總統的解散國會權受到限制,不再像《維新憲法》中沒有任何附加條件;第三,總統的「非常措施權」被削弱,規定在採取非常措施時,需要馬上通知國會並獲得批准,如未獲得國會批准,非常措施會立即失效。
不過有趣的是,前述改革看似具有美式民主特徵,實踐上卻還是全斗煥的個人獨裁。例如,雖然總統的非常措施權雖在法理上受到國會限制,但在政治實踐上,總統仍能夠在內政、外交、國防、經濟、司法等所有國政領域採取必要行動,且總統的戒嚴權依舊沿襲《維新憲法》中的相關條文,早在1980年,全斗煥就曾發布戒嚴令,禁止全國一切政治活動、拘捕民主活動人士,來為自己的上台作準備。
整體來說,全斗煥體制其實還是搭載了朴正熙時期的權力邏輯,總統既是國家元首、政府首腦又是執政黨總裁,國家所有權力都集中在總統手中,國會、法院等國家機構無法對總統產生有效制約,反而進一步強化了總統的絕對權威,第五共和國也因此成為立基於軍隊支持的獨裁體制。
一直要到1987年6月29日,盧泰愚發表著名的「6·29民主宣言」,韓國再度修憲,現行總統制度才獲確立。而為避免總統獨裁情況再現,這次修憲大幅限制了總統權力。
第一,總統任期縮短為5年且不能連任;第二,總統由國民以普通、平等、直接、秘密選舉來選出,這在有力提升政權合法性的同時,也能讓人民憑藉選票來監督執政黨和政府;第三,總統行使職權的檔需國務總理、相關國務委員副署,包括軍事事務,這就要求總統在處理重大國事時充分聽取其他行政高級官員的意見,從而增強決策的科學性和民主性,避免總統大權獨攬。
第四,總統在國家面臨重大危機而行使緊急處置權時需滿足「沒有多餘的時間可等待國會召開」這一先決條件,只可做出最低所需的財政、經濟處分或發布具有法律效力的命令;第五,憲法就總統實施戒嚴權的相關條文在措詞上更加慎重,具體為「因戰時、事變或相當於此的國家非常事態,有必要使用兵力應付軍事需要或維持公共秩序時,總統可宣布戒嚴」;第六,總統解散國會的權力被徹底取消,增強國會運作的獨立性,國會也更能發揮對政府的監督作用。
以上種種,基本上是對總統獨裁的進一步根絕,特別是在行使關乎整個國家命運的緊急處置權和戒嚴權上,又加諸了更多限制。但即便如此,還是無法阻止尹錫悅孤注一擲,仿效朴正熙、全斗煥發動軍事政變。顯然,總統獨裁的危險基因還是無法被徹底消除。而導致這個結果的關鍵,除了尹錫悅本人「狗急跳牆」外,制度同樣扮演角色。
首先,即便經過修憲、加諸各種限制,韓國總統的權力依然偏大。
表面上來看,韓國施行的是三權分立,總統掌握行政權,國會掌握立法權,法院掌握司法權,但受歷史文化、現實政治等因素影響,韓國的三權分立其實並不完善,總統依然位高權重。
例如,韓國行政系統內部不設副總統,而是設置國務總理這一職位。依憲法規定,國務總理輔佐總統,受總統之命統轄行政各部,擁有總統文件副署、提請國務委員、代總統召開國務會議、發布總理令、以第一順位代行總統職權等權力。理論上來說,國務總理應該能對總統形成製約,但在現實政治中,韓國總理其實更接近內閣首席部長,無法與總統相抗衡,甚至要為總統的失誤買單,例如李明博時期的韓升洙總理就因「牛肉危機」辭職,朴槿惠時期的鄭烘原總理也因「世越號沉船事件」下台。
再來,雖說韓國國會掌握立法權,但韓國總統不是沒有乾預管道。根據韓國憲法第52條,以總統為首的政府也可以提出法案,這必然削弱國會地位和權威;同時,總統也可以透過任免國務總理、國務委員、行政部長、幕僚等職務來控制自己的所屬黨派,特別是當總統所屬的黨派為國會多數黨時,總統對國會的影響力就更加巨大。而對於違反憲法和法律、已經無法履行職務的總統,國會雖可以提出彈劾,但彈劾案的提出條件相當苛刻,需要國會在職議員2/3以上同意才算通過。
整體來說,即便經歷修憲,韓國總統所受的現實制約還是有其極限。當然,韓國總統與國會任期的不同步,仍能在某種程度上限制總統權力。
根據韓國憲法規定,國會議員任期為4年,總統任期為5年,兩者註定無法完整彌合。當總統施政不力、民意支持率低迷,執政黨就可能在國會選舉中失利,從而喪失席位優勢,導致「朝小野大」的政治局面。例如1988年-1990年的盧泰愚邦政府、1996年-1998年的金泳三政府、1998年-2003年的金大中政府、2003年-2004年的盧武鉉政府、2016年-2017年的朴槿惠政府、2017年-2020年的文在寅政府以及今日的尹錫悅政府。
只是「朝小野大」雖能限制總統擴權,卻也會加劇總統與國會的矛盾,導致總統施政受阻,而朝野各黨為了下次總統選舉,也容易形成保護總統、攻擊總統的兩個陣營,雙方人馬為了支持而支持、為了反對而反對,導致朝野對話及合作變得極為困難,也拖累政府行政效率。
金大中時期就是典型案例,他當選總統時恰好碰上第十五屆國會任期,在野的大國家黨掌握過半席位,導致金大中的總理提名空轉半年;第十六屆國會選舉過後,在野的大國黨同樣掌握過半席位,又再度封鎖他的總理提名。盧武鉉時期同樣不遑多讓,適逢第十六屆國會任期中間,在野的大國家黨掌握過半席位,加上盧又與原屬金大中的新千年民主黨分裂,使得在野聯盟取得2/3以上席位優勢,盧武鉉也成為首個被國會通過彈劾的總統,只是後來憲法法庭拒絕國會的彈劾請求,盧武鉉才成功復職。
而前述案例雖沒有引發顛覆民主的危機,卻揭示了潛在風險:「朝小野大」一旦形成激烈的政治對立,總統就容易陷入執政危機,逐漸失去對於國家政治的主導權;如果這種情況遇上自負又喜歡走極端的總統,就可能誘發直接沒收民主的危險操作,例如尹錫悅。
聚焦尹錫悅的戒嚴鬧劇,前述要素其實都扮演一定角色:尹錫悅孤注一擲「戒嚴」的重要背景,就是國會大選後出現「朝小野大」的局面,反對黨多次阻擾預算法案等關鍵法案通過,甚至已在準備彈劾尹錫悅;但即便「朝小野大」已經成形,反對黨還是沒有佔據國會席位的三分之二,尹錫悅又能透過防長調動軍隊,這或許就是尹錫悅鋌而走險發動戒嚴的底氣之一。
也就是說,尹錫悅的初始盤算可能是:發動戒嚴後,只要軍隊強渡關山攻入國會、阻止表決,即便這場戒嚴名不正言不順,也能以暴力鞏固已經戒嚴的既定事實,瞬間解決自己所有政治危機,當然能撐多久就不一定了;但如果軍隊不敢用強、生米無法煮成熟飯,尹錫悅也研判執政黨出於選舉考量,不會拋棄自己、倒戈加入在野黨的彈劾案。
平心而論,從第一次彈劾動議失敗、第二次動議僅有12人倒戈來看,尹錫悅的自信不能說毫無根據,因為執政黨顯然不願在野黨得利;而從朝野眼下圍繞大法官任命彼此糾結來看,尹錫悅與執政黨顯然希望轉移戰場,到憲法法庭繼續這場權力的保衛戰,並且重演盧武鉉過去「起死回生」的成功經驗。
當然不論最後彈劾是否成功,尹錫悅的政治名譽基本上算是徹底破產,能撐到現在全靠厚臉皮,以及利用執政黨「不願在野黨好過」的心態。但前述制度問題,不僅是所謂「青瓦台魔咒」的重要根源,恐怕還會持續攪動韓國的政治未來。
川普自從當選總統以後,就行禮如儀再次宣稱要祭出關稅大棒,解決「搶了美國人工作」的貿易赤字問題;而不少美國政界人士也行禮如儀,表示關稅只會帶來通貨膨脹。
美國的貿易赤字問題也不是一天兩天了,歷任總統的解決方案也多不同。經濟理論告訴我們,要降低進口、提振出口,減少貿易赤字,最好的方法往往是貶值貨幣——這會使得以本國貨幣計算的進口商品和服務價格上漲,以外幣計算的出口商品和服務價格下降,從而抑制進口,鼓勵出口。
美國歷任總統多如理論所言,將貶值美元視為解決貿易赤字問題的不二法門──這個故事早在雷根總統時代就已經上演了。在80年代,當雷根首次當選總統時,美國經濟正遭受嚴重的通貨膨脹。為了緩解通貨膨脹,雷根支持聯準會主席沃克兩位數利率大幅升息回收貨幣的計劃,並透過減稅降低中小企業負擔。
大幅度升息雖然降低了通貨膨脹,但也使得美元大幅升值。 1981年1月雷根剛上任的時候,1美元可以換到200多日元;到1982年11月升息政策的最高點時,1美元已經可以換到270多日元了。儘管升息政策在1983年結束,但直到1985年1月,即雷根總統第一個任期結束時,美元對日圓的匯率仍維持在260多日圓的高點。
國內高利息使得美國製造業背負了沉重的資金成本,競爭力大受影響;國際大幅升值又使得以汽車為代表的西歐和日本製造業在美國攻城略地。兩者結合之下,美國的汽車等製造業被打得一敗塗地,工人的憤怒情緒甚囂塵上。 1982年,這種憤怒情緒最終以一場慘劇達到了最高點——1982年6月,居住在底特律的美籍華人陳果仁被兩名失業汽車工人毆打,不治身亡。
在第一任期修復了通貨膨脹問題的雷根,第二任期內要修理貿易赤字問題了。因此,1985年雷根第二任期剛開始,美國在應對日本、德國、法國等國對美出口的順差時,祭祀《廣場協議》讓日圓、英鎊、法郎和德國馬克對美元大幅度升值,大大刺激了美國對歐出口,算是救了美國產業一命。
自此,調節利率這一招就被美國政府頻繁使用,建立起了「低利率、低匯率、低關稅」的商業模式。由於聯邦基金利率低,國債對應的利息開支就低,從而得以控制政府支出;而得到控制的政府支出又使得政府得以減稅,從而降低企業負擔。另一方面,政府得以舉債興建基礎設施,同時低利率降低了美元匯率,從而促進出口,抑制進口,整體而言刺激了國內需求。兩者結合,雙管齊下,製造業企業的處境就得到了一定的改善。
有謂地球二十年是一輪迴。二十年間,中國經濟快速發展,逐漸在製造業上取代日德法英的地位。人民幣自然也概莫能外-2005年開始,人民幣對美元的匯率就一路升值,從2005年的8.3穩步隨著美元降息和人民幣匯改,一路升值到2013年的6.3。人民幣對美元的大升值,大大改善了美國的貿易逆差:一方面,中國人開始赴美旅遊、留學,服務貿易出口成為了美國對華「出口」的重要商品之一。
但是,川普上任以後發現了一個問題。雷根和歐巴馬時代為了緩解貿易赤字的美元貶值手段,事實上造成了美國各州之間的發展不平衡。例如,美元貶值而發展起來的入境遊,受惠的自然是景點比較多、旅遊業本來就比較發達的州;赴美留學,受惠的就是教育發達的州;採購農產品,受惠的是中西部農業州。結果最後發現,中西部「鐵鏽州」的汽車等工業產品,反而很難從中獲益。
至於製造業為什麼爛泥扶不上牆,朽木不可雕也,這和美國產業的加拉巴哥化有密切關係。降低匯率利好的是國際發展,但是國際發展首先需要產業本身俱備國際化的能力。而加拉巴哥化正好形容的就是產品在貿易保護主義的背景下,在國際上毫無競爭力的情況。
我們較為熟悉的是日本社會的加拉巴哥化,但美國也有類似的問題。例如,美國本土的汽車產業已經早就在針對小型卡車的貿易保護政策下,放棄了轎車產業,而是從事起了小型商用車的生產。但是,美國的「小型」商用車,對於歐洲、日本或中國而言,還是太大了——美國最小的皮卡往往也是五米五長,兩米寬,但是地狹人稠的歐洲、日本和中國東部,採用的往往是四米五長,一米六寬的車輛。在這樣的背景下,美國的汽車產業早已加拉巴哥化,變成了只能滿足國內市場,國外市場隨緣銷售的客製化產品。
但是,據守國內並不代表就能免於國外競爭──即使是加拉帕格斯化市場,外國競爭者也能透過模仿生存發展。例如,即使在美國傳統的「皮卡」產業,日本企業也開發出了豐田Tacoma這樣的產品,挑戰美國企業的地位;至於在其他領域,來自中國企業的競爭更是數不勝數,毋庸多言。
同時,即使在需求上加拉巴哥化,在原料供應鏈上往往還是全球化的。就算是皮卡這樣「本土生產」的產品,產業當中往往還是有大量的外國零件。在這樣的背景下,匯率政策會出現顯著的問題──美元貶值之下,依賴外國供應而沒有本國上游產業支持的產業,成本自然也會水漲船高。
在這樣的背景下,匯率政策並沒有發揮作用。川普團隊因此只能轉向關稅壁壘——與大水漫灌,一體均霑的匯率不同,在川普為代表的美國政客看來,關稅可以針對最終商品“定點打擊”,而不會影響零件進口。
但是地球上哪裡有這麼好的事情,出來混遲早是要還的。作為貿易保護政策的關稅,其本質就是把進口商品的價格抬到和國產商品一致——畢竟如果外國貿易者降價了,帶上關稅的價格還比國產商品低,那大家還是不會去購買國產商品。同時,對於國產商品製造商而言,加了關稅以後,最好的博弈策略其實是維持既有產能:一旦擴張產能,市場佔有率上升,就會被政府認為問題已經解決,反而會停止或削減關稅補助。
在「面向政府做生意」的邏輯下,國產商品製造商與其改良產品,提高產品競爭力,不如直接向上管理,先給國產商品加價,再哭窮遊說政府加關稅,從而賺取關稅漲價帶來的額外利潤空間好過。
因此,政策就在「加關稅-進口商品價格提高-國產商品漲價-市場佔有率先上升再下降-遊說政府進一步提高關稅」的「左腳踩右腳」邏輯之下不斷加碼,最終導致社會商品價格普遍上漲。這就造成了「關稅型通貨膨脹」這一世間罕見的奇觀——所加的關稅統統加到了消費者頭上。
為了降低通貨膨脹,聯準會會相應地獻出高利率政策,試圖透過回收貨幣來緩解通貨膨脹。早在歐巴馬政權末期,利率就開始上升;而川普政權期間,利率更是一直漲到了2019年。要不是疫情,估計利率還要漲。
但是,高利率政策有一個大問題──實體經濟的利潤率沒有那麼高。
正常來講,要改善國內選民作為產業工人的處境,積極引進外資,鼓勵境內資本直接投資。更多投資增加了當地工廠和「老闆」的供給,使得產業工人在和老闆的博弈中取得優勢,工人的處境也得以改善。這是世界任何國家都經歷過的──即使在美國,港口工人也因為港口貿易的擴張而吃上了實實在在的紅利。
但是美國現在的情況完全是反著來:高利息政策極大打擊了投資美國製造業的意願。因此,單以外國資金為例,儘管美國FDI一路狂飆,但是投資入美的資金都是間接投資(例如證券投資),真正落到製造業的直接投資,反而在逐年走低。外國資金已經如此,國內資金更加毋庸諱言。由於製造業直接投資少了,公司數量沒有增加,工人的議價權和處境就很難改善。
同時,高昂的美元匯率和國內嚴峻的通貨膨脹,使得美國人開始往外跑,在外面消費了。我們常聽新聞上提到香港人北上深圳消費,很大程度就是因為港元和美元掛鉤,對人民幣升值,加上香港百物騰貴的緣故。美國作為本尊當然不遑多讓:如果查看簽發的美國護照的本數,就可以看到美國人對出境旅遊的熱情隨著2015年的美元加息是一路直飆,如今2024年一年已經要簽發2500萬本美國護照了。
同時,美元升息帶來的美元升值,很大程度上抵消了關稅「給外國產品漲價」的效果,使得關稅政策並沒有落實。雖然美國政客之前沒少說中國“匯率操縱國”,但實際上,即使不從中國進口,商品也會從其他國家進口(甚至說大家此前所知的“越南過一過”和“墨西哥過一過」),美國製造商並沒有因為關稅受益,相反還蒙受了利率上升帶來的高資金成本和匯率上升帶來的需求外流。
回過頭來看,這就成了世界罕見的奇觀——高關稅、高通膨、高利息、高匯率,如上四個因素能夠共存於一國,實在是令人嘖嘖稱奇,大開眼界。個中受惠者,大概只有那些靠存款生存的富人了吧。
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